FN4.054.1.2016 - Podstawy prawne implementacji dyrektyw 200439WE, 200648WE, 201336 UE do działalności BGK i SKOK-ów.

W odpowiedzi na interpelację Pani Poseł (...) nr 919, uprzejmie przedstawiam poniższą odpowiedź.

Przede wszystkim należy wskazać, że Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej również BGK) jest bankiem państwowym, funkcjonującym co do zasady na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. z 2014 r. poz. 510 i 1146 oraz z 2015 r. poz. 1513), ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 128, z późn. zm.) oraz w ramach powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto należy zaznaczyć, że dyrektywa 2013/36/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz. Urz. UE L 176 z 27.6.2013, str. 338) zwana potocznie "dyrektywą CRD IV", zawiera przepisy dotyczące warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne, ram nadzoru nad tymi instytucjami (m.in. przepisy regulujące zezwolenie na prowadzenie działalności, korzystanie ze swobody przedsiębiorczości, uprawnienia organów nadzoru państwa członkowskiego pochodzenia i przyjmującego państwa członkowskiego w tym zakresie oraz proces nadzoru nad instytucjami kredytowymi) oraz ogólne przepisy dotyczące adekwatności kapitałowej. Ponadto dyrektywa zawiera m.in. nowe przepisy dotyczące sankcji, ładu korporacyjnego oraz buforów kapitałowych.

Uzupełnieniem dyrektywy CRD IV jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz. UE L 176 z 27.6.2013, str. 1, z późn. zm.), zwane "rozporządzeniem CRR". Rozporządzenie CRR zawiera przepisy adresowane do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych dotyczące adekwatności kapitałowej tych podmiotów, w pełni harmonizując standardy w tym zakresie na obszarze Unii Europejskiej. Rozporządzenie obejmuje w szczególności przepisy dotyczące: funduszy własnych (sposób identyfikowania, obliczania i minimalne wymogi), ryzyka kredytowego, ryzyka rynkowego, ryzyka operacyjnego, dużych ekspozycji, płynności, a także obowiązki informacyjne instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych.

Jakkolwiek na podstawie art. 2 ust. 5 pkt 18 dyrektywy CRD IV oraz w związku z art. 1 rozporządzenia CRR, Bank Gospodarstwa Krajowego został podmiotowo wyłączony ze stosowania przepisów tej dyrektywy i tego rozporządzenia, wyłączenie to należy w ocenie Ministerstwa Finansów traktować jako uprawnienie do odmiennego, dowolnego ukształtowania w przepisach krajowych wymogów ostrożnościowych dla tego banku. Ustawodawca dysponuje zatem swobodą uznania w zakresie decyzji o objęciu Banku wymogami zarówno dyrektywy CRD IV (to objęcie zasadniczo ma miejsce z uwagi na stosowane przez BGK przepisy ustawy - Prawo bankowe, dokonującej wdrożenia dyrektywy), jak i rozporządzenia CRR. Wymaga również podkreślenia, że dotychczasowe ustawowe przepisy w zakresie wymogów ostrożnościowych, w zasadniczej części przeniesione z uchylonych dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE do rozporządzenia CRR, BGK jest obowiązany w obecnym stanie prawnym stosować. Szczegółowe informacje w tym zakresie określone zostały w art. 3 ust. 1a-1e ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego. Jednocześnie należy podkreślić, że istnieją przepisy transponujące dyrektywę CRD IV, którymi BGK nie został objęty - przykładowo chodzi m.in. o przepisy dotyczące buforów kapitałowych (tekst jedn.: art. 19-62 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1513) (dalej: ustawy o nadzorze makroostrożnościowym)).

Ministerstwo Finansów nie znajduje regulacji, które wyłączałyby wprost Bank Gospodarstwa Krajowego spod regulacji wymaganych przez dyrektywę 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniającą dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającą dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz. U. L 145 z 30.4.2004, ss. 1-44). Na obecnym etapie prac nie wydaje się również, aby wyłączenia takie znajdowały się lub wymagane były przez zastępujący wyżej wymienioną dyrektywę pakiet - dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniającą dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE (Dz. U. L 173 z 12.6.2014, str. 349-496) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 600/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. U. L 173 z 12.6.2014, str. 84-148).

Zakres podmiotowy dyrektywy MiFID został określony w art. 1 tej dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem dyrektywę MiFID stosuje się do przedsiębiorstw inwestycyjnych i rynków regulowanych oraz do instytucji kredytowych, jeżeli świadczą one jedną lub większą liczbę usług inwestycyjnych i/lub prowadzą działalność inwestycyjną. Takimi instytucjami kredytowymi na gruncie prawa polskiego są banki prowadzące działalność maklerską (art. 111 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, z późn. zm.)) oraz banki, które w ramach działalności bankowej wykonują niektóre z usług inwestycyjnych (art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi). Jednocześnie dyrektywa MiFID w art. 2 i 3 przewiduje zamknięty katalog precyzyjnych wyłączeń, należy jednak zauważyć, iż żadne z nich nie pozwala na generalne wyłączenie BGK spod przepisów tej dyrektyw. Istotnym również jest, iż art. 2 dyrektywy MiFID stanowi wyjątek od zasady objęcia zakresem tej dyrektywy podmiotów świadczących usługi inwestycyjne i w związku z tym nie podlega wykładni rozszerzającej.

Podstawą wyłączenia BGK spod przepisów dyrektywy MiFID nie może być również art. 2 ust. 1 pkt g tej dyrektywy, stwierdzający, że z zakresu podmiotowego dyrektywy podlegają wyłączeniu członkowie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i innych organów krajowych pełniących podobne funkcje oraz innych podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu. Należy bowiem zauważyć, iż zakres działania BGK, określony miedzy innymi art. 4, 5 oraz 6 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594) nie pozwala na stwierdzenie, że jest on podmiotem, który zarządza długiem publicznym lub bezpośrednio uczestniczy w takim zarządzaniu. Ponadto, poza wspieraniem rządowych programów społecznogospodarczych oraz programów samorządności lokalnej i rozwoju regionalnego, bank BGK prowadzi również działalność bankową przewidzianą przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 72, poz. 665, z późn. zm.) uprawniającą do wykonywania niektórych usług inwestycyjnych, co sprawia, iż mając na uwadze potrzebę ochrony interesów klientów banku, omawiane wyłączenie, w opinii Ministerstwa Finansów, nie znajduje uzasadnienia.

Zauważenia również wymaga, iż regulacje MiFID skierowane są przede wszystkim do instytucji finansowych, których głównym celem lub zakresem prowadzonej działalności gospodarczej jest świadczenie profesjonalnych usług inwestycyjnych lub prowadzenie działalności inwestycyjnej, natomiast Bank Gospodarstwa Krajowego, specjalizuje się w obsłudze sektora finansów publicznych, a zarazem zapewnia ekonomicznie efektywne i operacyjnie skuteczne wspieranie państwowych programów społeczno-gospodarczych oraz samorządowych programów rozwoju regionalnego.

Natomiast jeśli chodzi o spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe to są to podmioty funkcjonujące co do zasady na podstawie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443), a także w ramach powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Podobnie jak Bank Gospodarstwa Krajowego zostały one podmiotowo wyłączone ze stosowania przepisów dyrektywy CRD IV i rozporządzenia CRR. W tym przypadku również wyłączenie to należy w ocenie Ministerstwa Finansów traktować jako uprawnienie do odmiennego, dowolnego ukształtowania w przepisach krajowych wymogów ostrożnościowych dla tych podmiotów. Ustawodawca dysponuje zatem swobodą uznania w zakresie decyzji o objęciu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych wymogami zarówno dyrektywy CRD IV, jak i rozporządzenia CRR. W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustawa dokonująca transpozycji dyrektywy CRD IV i dostosowania prawa krajowego do rozporządzenia CRR (tekst jedn.: ustawa o nadzorze makroostrożnościowym) swym zakresem nie objęła spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

W odniesieniu do pytania dotyczącego sposobu traktowania w innych krajach członkowskich instytucji podmiotowo wyłączonych spod dyrektywy 2013/36/UE, uprzejmie informuję, że Ministerstwo Finansów nie dysponuje szczegółowymi danymi na temat rozwiązań przyjętych w innych krajach UE.

Ministerstwo Finansów nie posiada również informacji na temat wydatków ponoszonych przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz BGK powstałych w wyniku implementacji wskazanych w interpelacji dyrektyw, ich wpływu na wyniki finansowe tych podmiotów oraz ilości osób zatrudnionych w tych podmiotach, obciążonych realizacją przepisów prawa powstałych w wyniku implementacji wskazanych w interpelacji dyrektyw.

Odpowiadając na ostatnie pytanie pragnę powtórzyć, iż w ocenie Ministerstwa Finansów podmiotowe wyłącznie jakiejś instytucji ze stosowania przepisów danej dyrektywy należy traktować jako uprawnienie do odmiennego, dowolnego ukształtowania w przepisach krajowych wymogów dla danej instytucji. Ustawodawca dysponuje zatem swobodą uznania w zakresie decyzji o nieobjęciu albo częściowym objęciu albo objęciu jej przepisami danej dyrektywy.

Odnosząc się natomiast do wspomnianych w interpelacji rekomendacji wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego należy wskazać, że stanowią one, komplementarny wobec innych środków, instrument dostępnym dla organu nadzoru, pozwalający w sposób generalny wskazywać na określone uwarunkowania i związane z nimi oczekiwania organu nadzoru.

Rekomendacje jako instrument z kategorii tzw. soft law, nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego i nie wyznaczają ściśle rozumianych obowiązków prawnych, ale wskazują (rekomendują) pewne pożądane działania, które z perspektywy organu nadzoru winny być podjęte ze względów ostrożnościowych. Tym samym należy zaznaczyć, że rekomendacje organu nadzoru nie są bezpośrednio związane z implementacją dyrektyw UE.