DP-024-33/24081/10/KA - Obowiązywanie aktów prawa miejscowego wydanych przez wojewodów w sprawie utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania.

W odpowiedzi na pismo z dnia 31 marca 2010 r., znak: SW.II.SZ.7622/2~5/10, dotyczące wątpliwości w zakresie obowiązywania aktów prawa miejscowego wydanych przez wojewodów w sprawie utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania, przedstawiam następujące stanowisko.

Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą - Poś", zawierające upoważnienie do ustanowienia obszarów ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 2), zostały zmienione odpowiednio przez art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462). W wyniku wprowadzonych zmian, kompetencja do wydawania aktów we wskazanym zakresie przeszła, z dniem 1 stycznia 2008 r., z wojewodów, którzy wydawali w tej sprawie rozporządzenia, na sejmiki województw, mające działać w formie uchwały. Byt prawny dotychczasowych aktów prawa miejscowego w sprawie obszarów ograniczonego użytkowania, został jednoznacznie rozstrzygnięty w art. 47 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych ustawą kompetencyjną z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu tą ustawą zachowały moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje.

Na mocy art. 144 pkt 21- ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą ooś", po raz kolejny zmieniono brzmienie art. 135 ust. 2, upoważniającego do . ustanowienia obszarów ograniczonego użytkowania.

Przed wejściem w życie ustawy ooś przepis ten brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Z dniem 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 135 ust. 2 ustawy - Poś i obecnie brzmi on: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

Zmiana brzmienia nastąpiła także na gruncie art. 135 ust. 1 ustawy - Poś gdzie zawarte są wytyczne dotyczące treści upoważnienia. Przed 15 listopada 2008 r. przepis ten brzmiał: "Jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego' obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotnisku, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania". Obecne brzmienie tego przepisu jest następujące:

"Jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania".

Z uwagi na brak, w ustawie ooś, przepisu przejściowego regulującego bezpośrednio byt prawny aktów prawa miejscowego w sprawie utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania, powstają wątpliwości, czy akty wykonawcze wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy - Poś pozostają w mocy po zmianie brzmienia przepisu upoważniającego.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, iż jedyna reguła walidacyjna (tzn. odnosząca się do obowiązywania norm), która mogłaby mieć w danej sprawie zastosowanie, zawarta została w § 32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Pozostałe ustępy tego paragrafu odnoszą się bowiem do innych sytuacji faktycznych, tzn. całkowitego uchylenia ustawy bądź przepisu upoważniającego (ust. 1) lub zmiany przepisu upoważniającego poprzez zmianę organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego (ust. 3).

Zgodnie z § 32 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się (i) rodzaj aktu wykonawczego albo (ii) zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub (iii) wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Analizując przedmiotowy przypadek zmiany brzmienia art. 135 ust. 2 ustawy - Poś należy przyjąć, że nie doszło do zmiany (i) rodzaju aktu wykonawczego. Wyjaśnia wymaga natomiast, czy nie zmienił się (ii) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz (iii) wytyczne dotyczące treści aktu.

Odnosząc się do pierwszej z wyżej wskazanych wątpliwości należy wskazać, iż analiza zakresu nieobowiązującego już art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Poś, do którego odwoływał; się art. 135 ust. 1 w poprzednim brzmieniu oraz aktualnie właściwego w tym przypadku art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy - Poś, w kontekście art. 173 ust. 2 ustawy ooś prowadzi do wniosku, że merytoryczny zakres spraw przekazanych do uregulowania pozostał niezmieniony. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na, środowisko. Zarówno przed 15 listopada 2008 r., jak i po tej dacie (czyli przy aktualnym brzmieniu art. 135 ust. 2 ustawy - Poś) obszary ograniczonego użytkowania tworzy się dla identycznych przedsięwzięć, które zawsze znacząco oddziaływają na środowiskowa których katalog został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko, który to akt prawny został przez ustawodawcę czasowo utrzymany w mocy, tzn. do wydania nowego aktu wykonawczego na podstawie art. 60 ustawy ooś, nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy ooś.

Powyższe wyjaśnienia należy analogicznie zastosować przy odpowiedzi na pytanie, czy zmieniły się wytyczne dotyczące treści aktu. "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko", o którym mowa w art. 135 ust. 2, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy ooś, oznacza "ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganą, przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o. środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", którą przeprowadza się zawsze dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy - Poś.

W świetle powyższego, podkreślenia wymaga fakt, iż w § 32 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej, mowa jest o zmianie treści przepisu upoważniającego, a nie o zmianie jego brzmienia. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że mimo zmian dokonanych w brzmieniu art. 135 ust. 2 ustawy - Poś, po 15 listopada 2008 r., opisana wyżej reguła walidacyjna nie ma zastosowania, gdyż nie zmienił się rodzaj aktu wykonawczego ani zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym ani wytyczne dotyczące treści tego aktu. Tym samym akty prawa miejscowego dotyczące obszarów ograniczonego użytkowania, wydane na podstawie dotychczasowego upoważnienia są aktami obowiązującymi do czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 60 ustawy ooś.

Powyższa analiza jest jednakże jedynie opinią nie mającą wiążącego charakteru i niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na fakt, iż w kwestii obowiązywania np. rozporządzenia Nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (zwanego dalej "rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr 50") zajmowały stanowisko sądy administracyjne przy okazji rozpatrywania skarg indywidualnych wnoszonych przez różne podmioty. Tak np. w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. (VII SA/Wa 1083/09) WSA w Warszawie stwierdził, iż przedmiotowe "rozporządzenie Wojewody (...) przestało obowiązywać z dniem 15 listopada 2008 r.". Podobnie w postanowieniach, z dnia 29 września 2009 r. (II OSR 445/09 i II OSK 502/09) NSA stwierdził, iż rozporządzenie stało się nieaktualne z dniem 15 listopada 2008 r.".

Odmienny podgląd, zbieżny z przedstawioną wcześniej interpretacją, został wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2009 r. (IV SA/Wa 2569/07), gdzie stwierdzone zostało, iż "rozporządzenie nie utraciło mocy obowiązującej także z kolejną nowelizacją art. 135 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Jakkolwiek bowiem, w ramach tej nowelizacji w miejsce stwierdzenia, iż obszar ograniczonego użytkowania tworzony jest dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, wprowadzono stwierdzenie, iż obszar taki tworzony jest dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach; oddziaływania na środowisko, to jednak zmiana ta nie spowodowała zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania w akcie prawa miejscowego, jak również nie stanowi zmiany wytycznych dotyczących treści tego aktu w rozumieniu § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po-bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jednakże zgodnie z art. 63 ust. 2 ww. ustawy "przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie: orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił". Analogiczne rozwiązania znajdowały się w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.

Ponadto zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ustawa - ppsa") "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 ww. ustawy, to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego;. słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli ocena tą nie zostanie skutecznie zakwestionowana w postępowaniu przed sądem II instancji wskutek skargi kasacyjnej lub nie ulegną zmianie przepisy (Wyrok NSA OSK 1754/2007). O tym, że ocena legalności rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 50 stanowi nową sprawą administracyjną wypowiedział się pośrednio NSA w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., (II OSK 1231/08). Natomiast w przywołanym wcześniej wyroku ż dnia 31 sierpnia 2009 r. (IV SA/Wa 2569/07) (zbieżnym z przedstawioną powyżej interpretacją MŚ) WSA w Warszawie stwierdził, iż kwestionowane rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 50 było już przedmiotem oceny WSA w Warszawie "wyrażonej w wyrokach z dnia 30 kwietnia 2008 r. IV SA/Wa 2371/07, sygn. akt IV SA/Wa 2372/07, sygn. akt IV SA/Wa 2463/07 i sygn. akt IV SA/Wa 2582/07, którymi oddalone zostały skargi (...) na przedmiotowe rozporządzenie, i złożone wobec tych wyroków/skargi kasacyjne zostały oddalone prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1195/08, sygn. akt II OSK 1749/08, sygn. akt II OSK 1346/08 i sygn. akt II OSK 1231/08".

Dodatkowo pragnę wskazać, iż do wiadomości Ministra Środowiska przekazane zostało pismo skierowane przez Prezydenta m. st. Warszawy do Prezesa NSA z prośbą o rozważenie możliwości zgłoszenia, w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., wniosku o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestii mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 50 po 15 listopada 2008 r. Kwestia mocy wiążącej takich' uchwał została uregulowana w art. 269 ustawy - p.p.s.a. W świetle tego przepisu, w sytuacji gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę, nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów,: całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi/Zatem z przepisu tego wynika, iż stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże: pośrednio wszystkie składy orzekające wojewódzkich sądów administracyjnych oraz NSA do czasu zmiany tego stanowiska.