928/2016 - Kontrola kuratorów oświaty nad kształtowaniem przez jednostki samorządu sieci publicznych szkół i przedszkoli.

Zgodnie z art. 70 Konstytucji RP każdy ma prawo do nauki, a władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Państwo powierzyło samorządom zapewnienie realizacji tego prawa. Zabezpieczając jego wykonalność w ustawie o systemie oświaty wpisano, że prowadzenie publicznych szkół należy do obowiązkowych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 i art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm. 1 ). Obowiązkowość tego zadania potwierdza zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i wyroki Trybunału Konstrukcyjnego.

Zagwarantowanie właściwych warunków realizacji konstytucyjnego prawa do nauki jest jednym z najistotniejszych zadań administracji publicznej związanych z organizacją i funkcjonowaniem oświaty. Zgodnie z przepisami ustrojowych ustaw samorządowych, zadaniem własnych gmin jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności zadań związanych z edukacją publiczną, powiaty natomiast wykonują w zakresie edukacji publicznej zadania publiczne o charakterze ponadgminnym.

Zdarza się, że wskutek zmian lokalnych uwarunkowań, związanych na przykład ze znacznym i długotrwałym spadkiem liczby uczniów, jednostka samorządu terytorialnego decyduje się na likwidację lub przekształcenie prowadzonej przez siebie szkoły. Nie zawsze jednak decyzje jednostek samorządu terytorialnego dotyczące kształtu sieci szkół opierają się na zasadnych przesłankach.

W ostatnich latach niektóre jednostki samorządu terytorialnego likwidowały prowadzone przez siebie szkoły, jednocześnie włączając do sieci szkół publiczne jednostki oświatowe prowadzone przez inne podmioty lub zgadzając się na funkcjonowanie niepublicznych szkół utworzonych w miejsce zlikwidowanych szkół samorządowych. Działania takie skutkowały dla jednostek samorządu terytorialnego obniżeniem kosztów realizacji zadań oświatowych, głównie w związku ze sposobem zatrudniania nauczycieli w szkołach prowadzanych przez podmioty inne niż organy publiczne. Na zjawisko to zwrócił uwagę zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i Najwyższa Izba Kontroli omawiając wyniki kontroli Wpływ likwidacji szkół publicznych na warunki realizacji zadań oświatowych gmin (KNO-4101-04-00/2013 P/13/069).

Między innymi dlatego, tak ważnym było nie tylko przywrócenie obowiązku uzyskiwania pozytywnej opinii kuratora oświaty przypadku likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, ale także w przypadku zmian w sieci szkół. Należy zauważyć, że zmiany w sieci szkół nie wynikają tylko z likwidacji szkoły prowadzonej przez samorząd. Mogą one być związane np. ze zmianą kształtu obwodów szkolnych, tworzeniem obwodów dla nowopowstałych szkół publicznych lub zmianą siedziby szkoły.

Istotny jest również udział kuratora oświaty w procesie decyzyjnym dotyczącym powstawania szkół i przedszkoli publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Zdarzało się bowiem, że wskutek decyzji wydanej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w siedzibie samorządowej szkoły lub przedszkola rozpoczynała funkcjonowanie publiczna jednostka oświatowa prowadzona przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego. Nowopowstała szkoła przejmowała uczniów szkoły samorządowej, powodując tym samym konieczność zwolnienia nauczycieli zatrudnionych na zasadach opisanych w ustawie - Karta Nauczyciela. Z reguły nauczyciel ci w kolejnym roku szkolnym byli zatrudniani w nowopowstałej szkole na podstawie kodeksu pracy i pracowali w tym samym miejscu i z tymi samymi uczniami co przed powstaniem szkoły prowadzonej przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty (art. 58) tworzenie szkół publicznych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego powinno sprzyjać poprawie kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych na danym terenie.

Przypisy ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 35) rozszerzające kompetencje kuratora oświaty nie uprawniają kuratora oświaty do wydawania decyzji wskutek której jednostka samorządu terytorialnego byłaby zobowiązana do utworzenia określonej szkoły czy placówki. Zadaniem kurator oświaty jest zapobieganie decyzjom jednostek samorządu terytorialnego powodującym np. pogorszenie warunków kształcenia czy zapobieganie sytuacjom wyzbywania się przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązkowego dla nich zadania związanego z prowadzeniem szkół.

Wpływ kuratora oświaty na kształtowanie sieci szkół i przedszkoli stanowi uzupełnienie powierzonego kuratorowi oświaty zadania związanego ze współdziałaniem z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej z polityką oświatową państwa (art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).