32195/15 - Stanowisko MIiR w sprawie pogarszającej się sytuacji materialnej rodzin mieszkających w TBS i działań rządu w zakresie wsparcia budownictwa społecznego

Odpowiadając na interpelację Pana Posła (...) w sprawie pogarszającej się sytuacji materialnej rodzin mieszkających w TBS i działań rządu w zakresie wsparcia budownictwa społecznego (nr 32195), przesłaną pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r., uprzejmie przekazuję następujące informacje.

Jak wspomniano we wstępie interpelacji, zasady funkcjonowania towarzystw budownictwa społecznego i wynajmowania przez nie lokali mieszkalnych reguluje ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 255). Należy zauważyć, że celem przywołanej regulacji było stworzenie podstaw prawnych dla instrumentów umożliwiających zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osobom o umiarkowanych dochodach. Docelową grupę adresatów programów rządowych realizowanych w oparciu o przywołaną ustawę stanowią zatem gospodarstwa domowe uzyskujące dochody określone w art. 30 ust. 1 ustawy i tylko takim rodzinom towarzystwa wynajmują mieszkania znajdujące się w ich zasobach. Kwestii nadużyć w tym zakresie ma przeciwdziałać m.in. obowiązek składania okresowych deklaracji aktualizujących informacje o stanie majątkowym najemców, a także przewidziane w ustawie konsekwencje naruszenia warunków przyznania lokalu. Do osób uboższych kierowany jest natomiast program realizowany na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U. Nr 251, poz. 1844, z późn. zm.), przewidujący możliwość dofinansowania ze środków budżetu państwa tworzenia przez gminę lokali socjalnych i komunalnych z przeznaczeniem na wynajem rodzinom o najniższych dochodach.

Odnosząc się do wskazywanych w interpelacji trudności z wykupem mieszkań znajdujących się w zasobach towarzystw budownictwa społecznego przez dotychczasowych najemców, należy pamiętać, że ustawodawca wprowadził możliwość przeniesienia własności w stosunku do określonej grupy lokali. Dotyczy to mieszkań powstałych z wykorzystaniem kredytów ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego lub Banku Gospodarstwa Krajowego, udzielonych na podstawie wniosków złożonych w BGK do dnia 30 września 2009 r. Zgodnie z art. 15e ust. 1 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, na własność nie mogą natomiast być wyodrębniane lokale mieszkalne wybudowane przy wykorzystaniu preferencyjnego kredytu udzielonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach realizacji nowych rządowych programów wsparcia. Należy jednak zauważyć, że uprawnienie do przekształceń, regulowane przez przepis art. 33e ustawy, ma charakter warunkowy. Poza wskazanym w interpelacji uzależnieniem przekształcenia od zgody towarzystwa, dotyczy bowiem wyłącznie tych lokali, które zostały wybudowane w części ze środków partycypanta. Oznacza to, że nabywcą może być wyłącznie osoba fizyczna występująca jednocześnie jako najemca lokalu i strona umowy partycypacyjnej (w tym również osoba, na rzecz której prawa z tytułu takiej umowy zostały przeniesione w drodze cesji przez pierwotnego partycypanta).

Wyłączenia dotyczące wyodrębniania mieszkań społecznych czynszowych na własność oraz akcentowany w interpelacji warunek sprzedaży takiego mieszkania po cenie nie niższej niż wartość rynkowa potwierdzają, że celem ustawy nie było umożliwienie bezwarunkowej prywatyzacji zasobu, który, jak podkreśla Pan Poseł, w zamiarze ustawodawcy miał pełnić istotne funkcje społeczne. Podstawą funkcjonowania programu jest rotacyjność lokali, która ma gwarantować zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez osoby o określonej sytuacji majątkowej. Fakt ten stanowi również uzasadnienie dla przywoływanych w interpelacji skutków naruszenia warunków najmu mieszkania w postaci podwyższenia stawki czynszu. Wzrost dochodów gospodarstwa domowego do wysokości przekraczającej wymagania stawiane lokatorowi bądź nabycie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości jest jednym z sygnałów świadczących o poprawie sytuacji rodziny. Wyłącza ją tym samym z docelowej grupy adresatów mieszkań społecznych czynszowych. Nieobwarowanie takich przypadków konsekwencjami prawnymi w dłuższej perspektywie powodowałoby wykorzystywanie omawianego instrumentu wsparcia w sposób nieadekwatny do jego celów. W kontekście deficytu mieszkań na wynajem, diagnozowanego w ostatnich latach na poziomie ok. 100 tys. lokali, groziłoby to tym samym niemożnością zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przy udziale zasobu TBS-ów przez osoby faktycznie potrzebujące.

Innym problemem jest natomiast brak w omawianej regulacji przepisów dotyczących zakresu podniesienia stawki czynszu w przypadku dochodów przekraczających ustaloną ustawowo wartość uprawniającą do wynajęcia mieszkania w zasobach towarzystwa. Pominięcie tego aspektu może prowadzić do ustalania nowych stawek na poziomie znacznie wyższym od możliwości wynajmującego. Nie zmienia to jednak faktu, że taki najemca w świetle celów ustawy przestaje być adresatem programu mieszkań społecznych czynszowych. Odpowiedzią na te problemy jest przygotowany w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju projekt nowelizacji omawianej ustawy, który zostanie szerzej omówiony w wyjaśnieniach dotyczących pytania czwartego. Uzupełnia on regulację o propozycję przepisu, zgodnie z którym stawka nowego czynszu byłaby ustalana w wysokości o 1% wyższej od czynszu dotychczasowego za każdy 1% dochodu gospodarstwa domowego ponad wysokość uprawniającą do wynajęcia mieszkania.

Odnosząc się natomiast do szczegółowych pytań zawartych w interpelacji Pana Posła, uprzejmie przekazuję następujące wyjaśnienia.

Ad 1.

W kontekście zagadnienia wyceny nakładów poczynionych przez lokatorów w lokalach mieszkalnych towarzystw budownictwa społecznego w przypadku ich wykupu, należy zauważyć, że przepisy ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego nie regulują bezpośrednio wskazanej kwestii. Art. 33f odnosi się jedynie do problemu ceny sprzedaży takiego mieszkania. W przypadku ustanowienia odrębnej własności lokalu, cena zbycia nie może być niższa niż jego wartość rynkowa ustalona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518). Powinna ona jednak uwzględniać pokrycie wszystkich zobowiązań przypadających na lokal, w szczególności spłatę odpowiedniej części zadłużenia kredytowego towarzystwa wraz z odsetkami, spłatę przypadającej na ten lokal części umorzenia kredytu w kwocie nominalnej oraz koszty wyceny nieruchomości. Określony w ww. artykule katalog elementów uwzględnianych w procesie ustalania ceny sprzedaży, również z uwagi na odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma charakteru zamkniętego. Pozwala to uznać, że jednym z zaliczanych przez rzeczoznawcę majątkowego na poczet wartości lokalu składników mogą być również nakłady poczynione przez najemców, o ile mają one wpływ na cenę, jaką za mieszkanie mógłby uzyskać właściciel. Rzeczoznawca bierze bowiem pod uwagę przede wszystkim te elementy, które decydują o ostatecznej wartości lokalu na rynku nieruchomości. Wskazuje na to przepis artykułu 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wartość rynkowa mieszkania to najbardziej prawdopodobna cena, jaką za sprzedaż tego lokalu może uzyskać właściciel w aktualnych warunkach rynkowych. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość nie zawsze zatem odpowiada rzeczywiście poniesionym przez najemcę kosztom.

Problematykę nakładów poniesionych na lokale mieszkalne będące przedmiotem najmu, w tym tworzące zasób towarzystw budownictwa społecznego, regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; art. 667 i 676) oraz ustawy o ochronie praw lokatorów... (art. 6d i 6e ust. 2 - obowiązujące w kontekście ulepszeń poczynionych po dniu 1 stycznia 2005 r.). Uzależniają one możliwość wprowadzenia przez najemcę ulepszeń podnoszących wartość lub użyteczność mieszkania od zgody wynajmującego (w przypadku nakładów dokonanych po 1 stycznia 2005 r. dodatkowym obowiązkiem jest zawarcie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu). Na gruncie zasady swobody umów strony mogą ukształtować stosunek prawny w tym zakresie w sposób najbardziej adekwatny do konkretnej sytuacji, o ile oczywiście postanowienia umowy nie stoją w sprzeczności z naturą stosunku najmu, prawem oraz zasadami współżycia społecznego.

W przypadku nieuregulowania kwestii rozliczenia nakładów w umowie (w przypadku ulepszeń dokonanych w lokalu bez zgody właściciela lokalu) przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie praw lokatorów stanowią, że jeżeli najemca ulepszył rzecz najętą, wynajmujący może według swego wyboru albo zatrzymać ulepszenia za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości w chwili zwrotu, albo żądać przywrócenia stanu poprzedniego. Należy mieć na uwadze to, iż przepisy te dotyczą przypadku zakończenia stosunku najmu i opróżnienia lokalu. Nie regulują natomiast specyficznej sytuacji rozliczenia nakładów poczynionych w lokalu, który jest nabywany przez dotychczasowego najemcę.

W przypadku podjęcia decyzji o kompleksowej nowelizacji rozdziału 4b ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, kwestia ta będzie z pewnością przedmiotem dokładnej analizy.

Ad 2.

Mając na względzie cele oraz krąg adresatów mieszkań wybudowanych w ramach realizacji programów regulowanych przez ustawę o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, należy zauważyć, że przyjęte w niej rozwiązania dotyczące czynszów w przypadku lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach towarzystw budownictwa społecznego stanowią konsekwencję uwarunkowań rynkowych wpływających na możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wskazanej grupy docelowej. Uwzględniają również rotacyjny charakter udostępnianych lokali oraz zobowiązania towarzystw z tytułu uczestnictwa w rządowych programach wsparcia mieszkalnictwa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego są ustalane przez zgromadzenie wspólników, walne zgromadzenie akcjonariuszy albo walne zgromadzenie towarzystwa budownictwa społecznego, w zasobie którego znajduje się dany lokal. Mimo uzależnienia wysokości opłaty od decyzji władz TBS-u, ustawodawca nie pozwala na kształtowanie tej wartości w sposób dowolny. Czynsz w skali roku nie może być bowiem wyższy niż 4% wartości odtworzeniowej lokalu, obliczonej według przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Dowolność w tym zakresie ograniczają nie tylko zasady ochrony praw najemców regulowane w ustawie oraz fakt, że towarzystwo zobowiązane jest przeznaczać zyski z tytułu działalności na realizację celów statutowych, ale również wskazane w ww. art. ustawy przeznaczenie pobieranych opłat. Zgodnie z nim czynsz powinien być określony w takiej wysokości, aby suma czynszów za najem wszystkich lokali eksploatowanych przez towarzystwo pozwalała na pokrycie kosztów eksploatacji i remontów budynków oraz spłatę kredytu zaciągniętego na budowę. Oznacza to, że wysokość opłaty z tytułu najmu została ustawowo powiązana z kosztami operacyjnymi budowy i użytkowania lokalu, pozwalając na racjonalne gospodarowanie zasobem. Ustawa zapewnia tym samym z jednej strony ustalanie czynszów na poziomie niższym niż w segmencie komercyjnym, z drugiej natomiast na poziomie umożliwiającym pokrycie wszelkich zobowiązań towarzystwa.

Należy pamiętać, że wynajmowane przez towarzystwa lokale mieszkalne nie tworzą zasobu gminy. Mimo że stanowią one jeden z istotnych instrumentów lokalnej polityki mieszkaniowej, nie są lokalami komunalnymi. Nie mogą zatem podlegać podobnym zasadom ustalania czynszów, jakie obowiązują w odniesieniu do mieszkań znajdujących się w zasobie gminy. Istotny w tym kontekście jest ponadto fakt, który sygnalizowano już we wstępie niniejszego pisma. Zgodnie z zamiarem ustawodawcy, podstawowy cel wprowadzenia tej formy wsparcia stanowi umożliwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osobom ustawowo wyłączonym z kręgu uprawnionych do ubiegania się o mieszkanie komunalne. Lokale TBS-ów są zatem skierowane do gospodarstw domowych o średnich dochodach, czyli osób mających obecnie największe trudności w dostępie do instrumentów wsparcia mieszkalnictwa. Inny krąg adresatów oraz cel i sposób realizacji programu również uzasadniają wprowadzenie odmiennych zasad ustalania stawek czynszów w lokalach należących do towarzystw.

Jedną z przyczyn takiego ukształtowania zasad dotyczących praktyki ustalania wysokości czynszów w zasobach towarzystw budownictwa społecznego są także wnioski płynące ze sposobu funkcjonowania rozwiązań prawnych dotyczących obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty lokalnej, nałożonego na gminy. Proces realizacji programu wspierania budownictwa mieszkalnego przy wykorzystaniu kredytów udzielonych ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego uwydatnił fakt, że gminy przez długi czas od jego wprowadzenia nie określały wysokości czynszów w swoim zasobie na poziomie zapewniającym ekonomiczną eksploatację. Z uwagi na to, że zdecydowaną większość towarzystw w okresie projektowania przepisów stanowiły spółki powołane przez gminy, istniało zatem ryzyko, że będą one podejmować decyzje niesprzyjające racjonalności w gospodarowaniu środkami również w odniesieniu do nowego zasobu TBS-ów. Mając na względzie przywołane wady regulacji, zdecydowano się inaczej ukształtować zasady w tym przedmiocie w ustawie o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.

Ad. 3.

Ustawa o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego nie odnosi się do zagadnienia kaucji naliczanej przez towarzystwa budownictwa społecznego w związku z zawarciem umowy najmu. Poza maksymalną stawką czynszu reguluje jedynie kwestię ewentualnej opłaty partycypacyjnej w kosztach budowy lokalu mieszkalnego. Ramy ogólne przedmiotowej materii określa natomiast ustawa o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Wysokość tej kaucji nie powinna jednak przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dane mieszkanie, obliczonego według stawki obowiązującej w dniu zawarcia umowy. Należy zauważyć, że wyłączenia stosowania tej zasady dotyczą jedynie najmu lokalu zamiennego lub socjalnego, a także sytuacji, w której umowa zostaje zawarta w związku ze zmianą lokalu, a najemca otrzymał zwrot kaucji bez jej zwaloryzowania. Z racji tego, że w pozostałych przypadkach przywołany przepis stanowi podstawę kształtowania stosunków prawnych między właścicielem i lokatorem, z uwagi na charakter i warunki użytkowania mieszkań znajdujących się w zasobach towarzystw, ma on zastosowanie również w tym przypadku.

W związku z powyższym, do lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach towarzystw należy także stosować przepisy o zwrocie kaucji. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów zwrot wpłaconej kaucji powinien nastąpić w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu. Naliczana przez towarzystwo kaucja podlega waloryzacji. Jej zwrot następuje zatem w wysokości równej iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu kaucji i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji, jednak w kwocie nie niższej niż kaucja pobrana.

Ad. 4.

Jak wspomniano wcześniej, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju podjęło prace mające na celu wdrożenie nowych form działania wspierających rozwój społecznego budownictwa czynszowego, funkcjonującego w oparciu o przepisy ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Reaktywacja rządowego programu ma na celu wypełnienie luki w dostępie do narzędzi wsparcia mieszkalnictwa, utrudniającej zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstwom domowym uzyskującym umiarkowane dochody. Projektowany instrument adresowany jest zatem do osób, które osiągają dochody niepozwalające na ubieganie się o lokal komunalny, a zarazem uniemożliwiające zaciągnięcie kredytu hipotecznego.

Nowy program rządowy, realizowany docelowo w formie 5 edycji, ma stanowić istotne narzędzie lokalnej polityki mieszkaniowej gmin. Zgodnie z założeniami projektu ustawy towarzystwa budownictwa społecznego, spółdzielnie mieszkaniowe oraz spółki gminne będą mogły ubiegać się o preferencyjne kredyty i gwarancje nabycia emisji obligacji, udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków własnych banku. Warunkiem otrzymania finansowania zwrotnego będzie m.in. zawarcie z gminą stosownej umowy, regulującej np. formy partycypacji w kosztach przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego oraz liczbę lokali mieszkalnych przeznaczonych dla wskazanych przez gminę osób. Przekazane inwestorom środki, w wysokości nieprzekraczającej 75% kosztów przedsięwzięcia, zostaną przeznaczone na budowę lokali mieszkalnych, wynajmowanych następnie osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w ustawie, w szczególności rodzinom posiadającym co najmniej jedno własne lub przysposobione dziecko. W związku z realizacją programu Bank Gospodarstwa Krajowego będzie natomiast otrzymywał dopłatę, pokrywającą różnicę między preferencyjnym a nominalnym oprocentowaniem udzielonego wsparcia.

Projekt ustawy zakłada również wprowadzenie zmian w zakresie funkcjonowania towarzystw budownictwa społecznego. Poza nową stawką czynszu, będą one dotyczyć m.in. zasad partycypacji lokatora w kosztach budowy mieszkania. Obniżeniu jej wysokości towarzyszyć zatem będzie preferowanie przy wyborze inwestycji kierowanych do finansowania zwrotnego projektów, które zaoferują niski poziom czynszów przy braku partycypacji najemcy. Takie rozwiązanie pozwoli na eliminowanie problemów sygnalizowanych w interpelacji. Odmiennie określone zostaną ponadto warunki, jakie musi spełniać osoba fizyczna ubiegająca się o lokal mieszkalny w zasobach towarzystwa, a także zasad ich weryfikacji. Należy bowiem zauważyć, że podstawę efektywności nowego programu stanowić może rotacyjność mieszkań społecznych. Przedmiotowy program ma być bowiem instrumentem wsparcia skierowanego wyłącznie do osób o umiarkowanych dochodach, co podkreśla uwzględniony w projekcie ustawy obowiązek podwyższania czynszu lub wypowiadania umowy najmu przez towarzystwa w przypadku naruszenia przez najemców warunków przyznania lokalu.

Omawiany projekt zmian w ustawie o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego wpisano do Wykazu Prac Legislacyjnych i Programowych Rady Ministrów pod nr UD 191. W dniu 21 kwietnia 2015 r. omawiany projekt został przyjęty przez Stały Komitet Rady Ministrów, a następnie w dniu 24 kwietnia br. rozpatrzony przez Komisję Prawniczą. W najbliższym czasie projekt zostanie przekazany do rozpatrzenia przez Radę Ministrów. Zgodnie z przyjętym w MIiR planem prac przewiduje się uruchomienie programu jeszcze w 2015 r. Jednakże wejście w życie przedmiotowych rozwiązań będzie uzależnione od efektów dalszych prac parlamentarnych.