11637/2017 - Funkcjonowanie szkolnych stołówek w obecnym systemie finansowania oświaty

Część oświatowa subwencji ogólnej jest ustalana na finansowanie zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.) 1 ^, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego.

Wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Przepisy gwarantują minimalną wysokość tej kwoty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016. poz. 198) kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych.

Kwota części oświatowej subwencji ogólnej jest rozdzielana pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na podstawie algorytmu określanego corocznie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sugerowane przez Pana Posła wprowadzenie przepisów umożliwiających przeznaczenie na ten cel dodatkowych środków finansowych z budżetu państwa w postaci zwiększenia subwencji oświatowej na szkołę prowadzącą stołówkę przez zastosowanie dodatkowej wagi subwencyjne w postaci ściśle określonych mnożników, tak jak ma to miejsce przy obliczaniu kwot subwencji dla szkół z klasami integracyjnymi, klasami sportowymi, małych wiejskich szkół itp. będzie prowadzić jedynie do innego sposobu podziału tej samej kwoty środków przyznanych na zadania oświatowe w budżecie państwa jak i na poziomie organu prowadzącego szkołę.

Należy zwrócić uwagę, że część oświatowa subwencji ogólnej stanowi najistotniejsze źródło finansowania wydatków publicznych na oświatę i wychowanie w Polsce. Praktycznie co roku ponosi się na ten cel z budżetu państwa wyższe nakłady niż w latach poprzednich. Większe środki na subwencję oświatową wiążą się z uwzględnianiem w jej kalkulacji wzrostu wynagrodzeń nauczycieli oraz uzyskiwaniem przez nauczycieli kolejnych stopni awansu zawodowego, a także skutków nowych zadań.

Jednocześnie poziom wydatków budżetu państwa przeznaczany na część oświatową subwencji ogólnej wzbudza wątpliwości. Związane są one przede wszystkim z adekwatnością wymiaru tej części subwencji w stosunku do potrzeb. Problem polega jednak na tym, że brak jest podstaw ustawowych, które konkretyzowałyby zobowiązania finansowe budżetu państwa wobec jednostek samorządu terytorialnego poprzez odniesienie się czy to do zakresu zadań oświatowych, czy też do stawianych systemowi oświaty celów. Kwestie te jeszcze bardziej komplikuje fakt, że w świetle obowiązujących regulacji nie ma bezpośredniego związku pomiędzy częścią oświatową subwencji ogólnej a wydatkami samorządowymi na oświatę. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy państwo gwarantuje samorządom wystarczające środki na edukację, należałoby odnieść się tak do całości dochodów uzyskiwanych przez samorządy, jak i do wszelkich realizowanych przez nie zadań.

Artykuł 67a. ustawy z dnia 7 września 1991 r. 2 o systemie wskazuje na możliwość zorganizowania przez szkołę stołówki jako zadania mającego na celu realizację zadań opiekuńczych szkoły, w tym szczególnie wspierania prawidłowego rozwoju uczniów.

Należy pamiętać, że co do zasady, korzystanie ze stołówki szkolnej jest odpłatne. Ustalenie warunków korzystania ze stołówki szkolnej, w tym opłat za posiłki, należy obecnie do zakresu kompetencji dyrektora szkoły, w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Zadania organu prowadzącego wykonuje w tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Przy ustalaniu wysokości odpłatności za korzystanie z posiłków w stołówce, należy przestrzegać zasady wyrażonej w zapisie art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którą do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkoły nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Powyższe opłaty pokrywa organ prowadzący szkołę. Stanowisko w tej sprawie wyraża wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. - OSK 1554/10, Lex nr 745087).

Przepisy oświatowe nie wykluczają możliwości korzystania ze stołówki szkolnej także pracownikom szkoły, w której jest ona zorganizowana, na co wskazują zapisy ust. 1-3 art. 67a, gdzie ustawodawca nie ogranicza przepisów jedynie do uczniów, tak jak robi to w ust. 4. Jednak w przypadku pracowników szkoły, brak jest podstaw prawnych do ustalania należności za posiłki poniżej kosztów ich przygotowania i wydania, czyli w sposób analogiczny do zasad ustalania opłat od uczniów na poziomie tzw. "wsadowego do kotła". Nie bez powodu w art. 67a. ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustawodawca użył wyrażenia "do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej", by rozszerzać uprawnienia przyznane uczniom, a wynikające z brzmienia ustawy, także na pracowników szkoły.

Brak podstawy prawnej wyklucza możliwość dopłacania z budżetu, czyli ze środków publicznych do kosztów posiłku wydawanego pracownikowi szkoły.

Celem prowadzenia stołówki szkolnej nie jest świadczenie usług gastronomicznych jako takich, ale zapewnienie prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów. Zatem w świetle ww. zadań, trudno jest zakładać, że działalność stołówki szkolnej stanowić będzie częściowe źródło finansowania innych zadań oświatowych, tym bardziej, że ewentualnie pozyskiwane środki musiałby zwiększyć budżet jednostki prowadzącej szkołę, co nie oznacza, że byłyby przeznaczane na wskazane przez Pana Posła zakupy środków dydaktycznych.

Odnosząc się do zagadnienia dopuszczenia osób trzecich do korzystania z posiłku w szkole, należy zauważyć, że w przypadku żywienia w szkołach i stołówkach szkolnych przepisy art. 67a. ustawy o systemie oświaty wyraźnie wiążą żywienie z uczniami i pracownikami tej szkoły, w której działa stołówka szkolna.

Dodatkowym uzasadnieniem przeciwko umożliwieniu korzystania z posiłków przez osoby spoza danej szkoły są argumenty natury ekonomicznej, gdyż koszty szkoły nie powinny być zawyżane działalnością na rzecz innych osób niż jej uczniowie i pracownicy. W tym świetle funkcja stołówki szkolnej powinna ograniczać się do zaspakajania potrzeb społeczności szkoły.