0112-KDIL1-2.4012.654.2018.1.MR - Brak prawa do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku naliczonego od wydatków związanych z nabyciem towarów i usług na realizację zadania inwestycyjnego typu: "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych".

Na podstawie art. 13 § 2a, art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy przedstawione we wniosku z dnia 27 września 2018 r. (data wpływu 27 września 2018 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie braku prawa do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku naliczonego od wydatków związanych z nabyciem towarów i usług na realizację zadania inwestycyjnego - jest prawidłowe.

W dniu 27 września 2018 r. wpłynął do tutejszego organu ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie braku prawa do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku naliczonego od wydatków związanych z nabyciem towarów i usług na realizację zadania inwestycyjnego.

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe.

Powiat (dalej: Wnioskodawca) jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług. Planowana inwestycja drogowa o długości ok. 3,8 km będzie współfinansowana ze środków europejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, poddziałanie "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii", operacja typu: "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych".

W ramach przebudowy drogi zrealizowane będą następujące elementy: przebudowa nawierzchni wraz z poszerzeniami, przebudowa skrzyżowań, konserwacja przepustów pod drogą, wykonanie poboczy, wykonanie nowych chodników, remont starych chodników, wykonanie peronów przy przystankach, wykonanie zjazdów publicznych indywidualnych, wykonanie zatok autobusowych, wykonanie oznakowania poziomego i pionowego oraz montaż urządzeń bezpieczeństwa ruchu (bariery i poręcze). Wykonanie inwestycji planowane jest na lata: 2019-2020. Szacowana wartość zadania - ok. 3 mln zł. Aplikowanie o uzyskanie dofinansowania na realizację projektu odbędzie się zgodnie z ogłoszonym naborem wniosków (październik 2018 r.).

Powiat realizuje przedmiotowe zadanie, mieszczące się w katalogu zadań własnych powiatu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868).

Zakres zadań przewidzianych dla powiatu w ramach powyższego zadania szczegółowo reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.).

W myśl art. 19 ust. 1 tej ustawy, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy, zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a, i 8 są dla dróg:

W myśl art. 20 pkt 3 ww. ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Faktury za realizację tego projektu będą wystawiane na Powiat, który jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług.

Droga realizowana w ramach tego projektu nie będzie służyła działalności Powiatu podlegającej opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Tym samym, Powiat nie będzie prowadził sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT towarów, ani usług związanych z realizowaną inwestycją, w szczególności nie będzie pobierał opłat za korzystanie z drogi, ani nie będzie osiągał z tego tytułu innych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT. Celem realizowanej inwestycji będzie wykonywanie zadań publicznych dla realizacji, których Powiat został powołany.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie.

Czy Powiat będzie miał prawo do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku VAT naliczonego od wydatków, które Wnioskodawca planuje ponieść w związku z nabyciem towarów i usług na realizację zadania inwestycyjnego.

Zdaniem Wnioskodawcy, przebudowa drogi nr nie daje Powiatowi prawa do odzyskania (w całości, ani w części) podatku VAT naliczonego w fakturach dotyczących wyżej wymienionego zadania.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1221, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą VAT, w zakresie w jakim, towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15 ustawy przysługuje prawo do obniżenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Z powyższego wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki:

Powyższa zasada wyklucza możliwość obniżenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku wykorzystywania ich do czynności zwolnionych oraz niepodlegających temu podatkowi.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2 bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Poprzez działalność gospodarczą należy rozumieć (zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o VAT) wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody.

Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

W myśl art. 15 ust. 6 ustawy VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z wymienionych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 6 wymienionej ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych.

W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy, zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a, i 8 są dla dróg:

W myśl art. 20 pkt 3 ww. ustawy, do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Zadanie będące przedmiotem niniejszego wniosku będzie realizowane w ramach zadań własnych powiatu.

Powiat wykonując to zadanie inwestycyjne będzie działał jako organ administracji publicznej. Działania zarządców drogi mieszczą w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez te jednostki władztwa publicznoprawnego.

W konsekwencji nabycie towarów i usług w ramach realizowanej inwestycji nie będzie mieć związku z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, w takim ujęciu Powiat nie może być uznany za podatnika, gdyż realizuje on w tym zakresie zadania własne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

Warunkiem, który umożliwia dokonanie odliczenia podatku naliczonego w fakturach dokumentujących zakup towarów i usług, oprócz tego, aby ich nabywca był podatnikiem podatku VAT, jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą opodatkowaną tym podatkiem. W przypadku planowanego zadania inwestycyjnego związek taki nie wystąpi, ponieważ jego realizacja nie będzie związana z wykonywaniem czynności opodatkowanych. Powiat nie będzie prowadził sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT towarów, ani usług związanych z realizowanymi inwestycjami, a w szczególności nie będzie pobierał opłat za korzystanie z dróg, ani nie będzie osiągał innych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT. W konsekwencji, Powiat nie będzie miał prawa do odliczenia w całości, ani w części podatku od towarów i usług od nabyć dokonywanych w związku z realizacją wymienionej inwestycji.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest prawidłowe.

Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1221, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W świetle tego przepisu, w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15 ustawy, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Na mocy art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy, kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu:

Z powyższego wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Ponadto podkreślić należy, że ustawodawca zapewnił podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub w części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Na mocy art. 87 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do obniżenia o tę różnicę kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu różnicy na rachunek bankowy.

Zasady dokonywania zwrotu różnicy podatku na rachunek bankowy podatnika zostały określone w art. 87 ust. 2-6 ustawy.

Aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go - dla tej czynności - za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza - w myśl art. 15 ust. 2 ustawy - obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Należy zauważyć, że w świetle art. 15 ust. 6 ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, itp. umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). Tylko w tym zakresie ich czynności mają bowiem charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Do zadań publicznych, wykonywanych przez powiat, należą m.in. zadania w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy).

Z informacji przedstawionych we wniosku wynika, że Powiat jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług. Planowana inwestycja będzie współfinansowana ze środków europejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, poddziałanie "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii", operacja typu: "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych". Powiat realizuje przedmiotowe zadanie, mieszczące się w katalogu zadań własnych powiatu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Wnioskodawca nie będzie prowadził sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT towarów, ani usług związanych z realizowaną inwestycją, w szczególności nie będzie pobierał opłat za korzystanie z drogi, ani nie będzie osiągał z tego tytułu innych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT. Celem realizowanej inwestycji będzie wykonywanie zadań publicznych dla realizacji, których Powiat został powołany.

Na tle powyższego opisu sprawy Wnioskodawca powziął wątpliwości w kwestii prawa do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku naliczonego od wydatków związanych z nabyciem towarów i usług na realizację zadania inwestycyjnego.

Jak wynika z powołanych powyżej przepisów prawa, rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez zarejestrowanego, czynnego podatnika podatku VAT, w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny. W omawianej sprawie warunki uprawniające do odliczenia nie zostaną spełnione, gdyż jak wskazał Wnioskodawca - realizowane zadanie inwestycyjne należy do zadań własnych powiatu. Tym samym, Powiat nie będzie działać w charakterze podatnika VAT. Zatem Wnioskodawcy nie będzie przysługiwało prawo do odliczenia podatku VAT w związku z realizacją ww. projektu.

Zatem, Wnioskodawca nie będzie miał możliwości ubiegania się o zwrot podatku VAT naliczonego w związku z realizacją ww. projektu na zasadach określonych przepisami ustawy.

W związku z poniesionymi wydatkami, Wnioskodawca nie będzie miał możliwości uzyskania zwrotu podatku na zasadach określonych w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie miejsca świadczenia usług oraz zwrotu kwoty podatku naliczonego jednostce dokonującej nabycia (importu) towarów lub usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1686, z późn. zm.). Ewentualny zwrot na podstawie tych przepisów obwarowany jest pewnymi warunkami, które podatnik winien spełnić. Wśród warunków tych ustawodawca wymienia, m.in. złożenie zgłoszenia rejestracyjnego i pochodzenie środków finansowych ze źródeł określonych w § 8 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, a w zakresie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, podpisanie umowy o dofinansowanie przed dniem 1 maja 2004 r. Ponieważ, Powiat w stosunku do przedmiotowego projektu nie będzie działać jako podatnik podatku VAT w rozumieniu art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy, nie znajdzie zastosowania regulacja powołanego wyżej rozporządzenia.

Mając na uwadze powołane przepisy oraz przedstawiony opis sprawy należy stwierdzić, że Wnioskodawcy nie będzie przysługiwało prawo do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku VAT naliczonego od wydatków związanych z nabyciem towarów i usług na realizację zadania inwestycyjnego, ponieważ Zainteresowany nie działa jako podatnik VAT oraz efekty tego zadania będą wykorzystywane do czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem VAT.

Wobec powyższego, stanowisko Wnioskodawcy uznano za prawidłowe.

Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Wnioskodawcę w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swoją aktualność.

Zgodnie z art. 14na Ordynacji podatkowej, przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej stanowi element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej:

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dwóch egzemplarzach (art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (art. 53 § 1 ww. ustawy).

Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy), na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Teodora Sixta 17, 43-300 Bielsko-Biała.