Orzeczenia sądów
Opublikowano: Wokanda 1994/10/66

Wyrok
Sądu Antymonopolowego
z dnia 14 kwietnia 1994 r.
XVII Amr 53/93

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Wyrok wydany w składzie: przewodniczący - sędzia SW Stanisław Gronowski (spr.), sędziowie SW - Kazimierz Brzeziński i Danuta Głowacka-Kuć.

Sentencja

Sąd Wojewódzki w Warszawie - Sąd Antymonopolowy po rozpoznaniu odwołania Zarządu Cmentarzy Komunalnych w W. od decyzji Urzędu Antymonopolowego z dnia 1 lipca 1993 r. nr 6-500-1/17/316/93, odwołanie oddalił.

Uzasadnienie faktyczne

Zarząd Cmentarzy Komunalnych w W. (powód w postępowaniu przed Sądem Antymonopolowym) jest jednostką organizacyjną Gminy W. powołaną dla zaspokojania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie dotyczącym cmentarzy komunalnych (por. art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.). Zarząd cmentarzy zawarł z kilkoma zakładami pogrzebowymi umowy, przyznające im wyłączność na wykonywanie usług z zakresu obsługi przechowalni zwłok i kaplicy, kopania grobu oraz ceremoniału pogrzebowego. Z pozostałymi przedsiębiorstwami pogrzebowymi zarząd cmentarzy zawierał umowy dotyczące ich pośrednictwa w załatwianiu pochówków na terenie cmentarzy komunalnych pomiędzy osobą zamawiającą wykonanie pochówku a podmiotami posiadającymi wyłączność na świadczenie usług pogrzebowych. Wspomniane pośrednictwo obejmowało uzgodnienie terminu pochówku, pobieranie na rzecz gminy opłat z tytułu wykupu miejsca grzebalnego i dostarczenie kart zgonu zawierających adnotację Urzędu Stanu Cywilnego o zarejestrowaniu zgonu.

Ustanowienie wyłączności na świadczenie usług pogrzebowych spotkało się ze sprzeciwem Zakładu Usług Pogrzebowych "R i P" w W. - zwanego dalej zakładem (zainteresowany w postępowaniu przed Sądem Antymonopolowym w rozumieniu art. 47931 § 2 kpc). Nie kwestionował on co prawda konieczności powierzenia przez zarząd cmentarzy jednemu podmiotowi gospodarczemu - na zasadzie wyłączności - czynności w zakresie kopania grobów, opieki nad kaplicą i konserwacji zieleni. Natomiast za daleko idącą uznał wyłączność w zakresie sprawowania ceremoniału pogrzebowego. Według zakładu przyjęcie od klienta zamówienia na wykonanie pochówku powinno uprawniać go do zorganizowania ceremoniału pogrzebowego, w szczególności zaś asysty pogrzebowej z domu przedpogrzebowego do miejsca spoczynku, złożenia trumny do grobu, jego zasypania i uformowania.

Wobec odmowy ze strony zarządu cmentarzy, aby zakład organizował ceremoniał pogrzebowy na cmentarzach komunalnych, zakład zgłosił żądanie wszczęcia przez Urząd Antymonopolowy (pozwany w postępowaniu przed Sądem Antymonopolowym) postępowania administracyjnego przeciwko zarządowi cmentarzy.

Urząd Antymonopolowy wszczął postępowanie administracyjne z art. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, zwanej ustawą antymonopolową. Stosownie do art 5 pkt 1 na rynku, a w szczególności przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Natomiast w świetle art. 5 pkt 2 ustawy antymonopolowej nadużyciem pozycji dominującej jest podział rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych.

Zarząd cmentarzy nie uznał zarzutu stosowania praktyk monopolistycznych. Jako zarządca cmentarzy komunalnych wprowadził, kwestionowane przez zakład, zasady organizowania pogrzebów kierując się dobrem klientów. Uwzględnienie żądania zakładu wywarłoby negatywny wpływ na zachowanie porządku na cmentarzach oraz na jakość usług pogrzebowych. W świetle postanowień statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych, uchwalonego przez Zarząd Miasta W. w dniu 20 grudnia 1991 r., Zarząd ten sprawuje nadzór nad działalnością podmiotów gospodarczych realizujących usługi na terenach cmentarzy.

W trakcie postępowania administracyjnego zostało ustalone, że w W. działają cztery cmentarze komunalne, na których funkcjonuje pięć podmiotów gospodarczych utworzonych przez byłych agentów będącego w likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych. Urząd Antymonopolowy wyodrębnił dwa rodzaje rynków związanych z cmentarnictwem. Pierwszy to rynek usług cmentarnych związanych z utrzymaniem cmentarzy i zarządzania nimi. Na tym rynku zarząd cmentarzy posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy antymonopolowej. Jest to monopol wynikający z przepisów prawa, które do zadań własnych gminy włączają sprawy cmentarzy komunalnych. Drugim rynkiem są usługi pogrzebowe. Indywidualny charakter tych usług wymaga, w ocenie Urzędu Antymonopolowego, aby ten rynek był konkurencyjny i zapewniał klientom możliwość wyboru usługodawcy. Taka możliwość wyboru usługodawcy usług pogrzebowych, a więc konkurencja, nie istnieje na cmentarzach komunalnych, Usługi pogrzebowe wykonują bowiem wybrane przez zarząd cmentarzy podmioty gospodarcze, przy czym każdy z nich został przypisany do konkretnego cmentarza. Nie zezwalając zakładowi na wykonywanie usług pogrzebowych, w szczególności zaś asysty pogrzebowej, zarząd cmentarzy przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji, czym narusza art. 5 pkt 1 ustawy antymonopolowej. Natomiast koncepcja organizacji usług pogrzebowych, zakładająca ich prowadzenie przez niektóre tylko podmioty gospodarcze, stanowi w ocenie Urzędu Antymonopolowego podział rynku według kryteriów podmiotowych, zakazany art. 5 pkt 2 w/w ustawy. Stwierdzając stosowanie przez zarząd cmentarzy w/w praktyk monopolistycznych, decyzją z dnia 1 lipca 1993 r., nr UAW-500-1/17/316/93, Urząd Antymonopolowy nakazał ich zaniechanie.

W odwołaniu od tej decyzji zarząd cmentarzy zarzuca, że gmina w zakresie zadań własnych nie prowadzi działalności gospodarczej, a zatem brak było podstaw ze strony Urzędu Antymonopolowego do zastosowania wobec zarządu cmentarzy wprost przepisów ustawy antymonopolowej. Akcentuje, że zaskarżona decyzja ingeruje w zasadę samodzielności gminy w realizacji zadań własnych gminy, co narusza art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skoro gmina, na podstawie obowiązujących przepisów, odpowiada za zarząd cmentarzami komunalnymi, tym samym powinna posiadać prawo wyboru podmiotów gospodarczych, przy pomocy których zadania te wykonuje.

Podnosi, że w wyniku likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych, dotychczas wykonującego usługi pogrzebowe, zwalniani pracownicy powinni korzystać z preferencji w zakresie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na rynku usług pogrzebowych.

Sąd Antymonopolowy zważył, co następuje:

Powodowy zarząd cmentarzy w świetle statutu nr 1 do uchwały nr 346/91 Zarządu Miasta W z dnia 20 grudnia 1991 r. jest jednostką organizacyjną gminy o statusie zakładu budżetowego i nie posiada osobowości prawnej. Zarządowi przydzielono dotację oraz mienie likwidowanego Miejskiego Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych. Postanowienie § 13 statutu, w świetle którego zarząd cmentarzy rozpocznie działalność gospodarczo-finansową z dniem 1 stycznia 1992 r., uzasadnia traktowanie go jako komunalnego podmiotu gospodarczego. Stosownie do postanowienia § 15 statutu, w sprawach nieregulowanych mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące. Jako komunalny podmiot gospodarczy w zakresie objętym przedmiotem jego działania posiada zatem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Do zarządu cmentarza, jako komunalnego podmiotu gospodarczego, odnoszą się zatem wprost przepisy ustawy antymonopolowej (por. art. 1 w/w ustawy), a nie zaś odpowiednio.

Ustawa antymonopolowa, na co wskazuje w szczególności jej preambuła, ma na celu zapewnienie konkurencji, ochronę podmiotów gospodarczych narażonych na stosowanie praktyk monopolistycznych oraz ochronę interesów konsumentów. Podmiot o pozycji dominującej na rynku, w tym także komunalny, nie może bez uzasadnionego powodu utrudniać innym podmiotom prowadzenia działalności gospodarczej. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej bez względu na formę własności jest konstytucyjną zasadą (art. 6).

Gmina na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym może wprawdzie wydawać przepisy gminne dotyczące zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednakże jak dotychczas w odniesieniu do cmentarzy komunalnych nie wydano takich przepisów. Przepisy gminne powinny stwarzać tutaj równe szanse dla wszystkich potencjalnych podmiotów gospodarczych zamierzających prowadzić działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego (wybór ofert). Wymaga zresztą podkreślenia, że w świetle § 9 II litera "e" Statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych podmiot ten, przy zawieraniu umów na wykonywanie usług na cmentarzach komunalnych, ma kierować się właśnie wyborem ofert zakładów pogrzebowych, a więc zasadami konkurencji. W rzeczywistości natomiast powodowy zarząd cmentarzy związał się umowami z osobami wywodzącymi się z likwidowanego Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego, a więc organizował działalność i dobierał podmioty gospodarcze, co zresztą w końcu przyznał, w oparciu o kryteria pozaekonomiczne, ograniczając tym samym zasadę wolnej konkurencji.

Ustanowienie przez Zarząd Cmentarzy, w oparciu o nierównoprawne kryteria, jednego podmiotu gospodarczego na danym cmentarzu, posiadającego wyłączność na organizowanie ceremoniału pogrzebowego, w oczywisty sposób przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Trafnie zatem Urząd Antymonopolowy ocenił zachowanie zarządu cmentarzy jako praktykę monopolistyczną z art. 5 pkt 1 ustawy antymonopolowej.

Praktyka z art. 5 pkt. 1 w/w ustawy nie jest bezwzględnie zakazana i stosownie do art. 6 ustawy antymonopolowej może być zalegalizowana. Jednakże ciężar udokumentowania okoliczności, że praktyka monopolistyczna jest niezbędna do prowadzenia działalności gospodarczej i nie powoduje istotnego ograniczenia konkurencji, w konkretnym stanie faktycznym sprawy spoczywa na zarządzie cmentarzy. Dowodów w przedmiocie zalegalizowania praktyki monopolistycznej, stosownie do art. 6 w/w ustawy, powodowy zarząd cmentarzy nie przeprowadził, tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. Trudno się zgodzić z argumentacją zarządu cmentarzy, że przeciwko dopuszczeniu reguł wolnej konkurencji w organizowaniu ceremoniału pogrzebowego przemawia dobro klientów. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z działaniami samych klientów, którzy w znacznej liczbie przypadków usługi pogrzebowe zlecają innym podmiotom gospodarczym niż te, które im zarząd cmentarzy wyznaczył. W rezultacie przedsiębiorstwo pogrzebowe, któremu zarząd cmentarzy nie przyznał prawa organizowania ceremoniału pogrzebowego, stoi przed koniecznością podzlecenia takiej usługi "uprawnionemu" podmiotowi, nie mając przy tym możliwości negocjowania istotnych warunków takiej usługi. Przedsiębiorstwo pogrzebowe, któremu zarząd cmentarzy udzielił wspomnianą wyłączność, jest zatem w omawianej sytuacji zupełnie niepotrzebnym ogniwem, podrażającym koszt pogrzebu, bez gwarancji należytej jakości wykonania tej usługi.

Za ograniczeniem wolnej konkurencji w zakresie usług pogrzebowych nie przemawiają żadne racjonalne powody; w każdym razie nie przedstawił ich powodowy zarząd cmentarzy. Takich ograniczeń nie ma zresztą na cmentarzach wyznaniowych, co ustalił Urząd Antymonopolowy w trakcie postępowania administracyjnego.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Sąd Antymonopolowy odwołanie oddalił (art. 47934 § 1 kpc).