VIII SA/Wa 945/17, Formalny charakter odmowy wszczęcia postępowania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2464224

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. VIII SA/Wa 945/17 Formalny charakter odmowy wszczęcia postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Nawrot, Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z (...) września 2017 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "(...) WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej: "ustawa Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia Z.K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. (...) (dalej: "organ I instancji", "PINB") nr (...) z (...) lipca 2017 r., odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wjazdu i zjazdu z posesji przy ul. P. (...) w R. - orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach:

W dniu 19 maja 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego o sprawdzenie legalności prowadzonych robót przy budowie zjazdu i wjazdu do budynku garażu usytuowanego na terenie posesji przy ul. P. (...) w R.

Pismami z 31 maja 2017 r. i 28 czerwca 2017 r. PINB zwrócił się do skarżącego m.in. o uzupełnienie złożonego pisma, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, poprzez udowodnienie posiadania interesu prawnego, tj. wskazanie przepisu prawnego na podstawie którego opiera, jego zdaniem, interes prawny oraz przedłożenie dokumentu potwierdzającego ten interes.

W dniu 17 maja 2017 r. wpłynęło pismo skarżącego wraz z załącznikami, tj. ksero odpisu z księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości przy ul. P. (...). W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że działka skarżącego przy ul. P. (...) jest usytuowana po drugiej stronie ulicy i na przeciwko posesji przy ul. P. (...) w R. Ciąg pieszy tej ulicy usytuowany jest od strony działki skarżącego.

Decyzją nr (...) z (...) lipca 2017 r., PINB działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót przy budowie zjazdu i wjazdu do garażu na terenie działki o nr ew. (...) przy ul. P. (...) w R. Organ I instancji uznał, że budowa zjazdów z dróg gminnych i powiatowych (art. 29 ust. 1 pkt 11a ustawy Prawo budowlane) nie została wymieniona jako wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem realizacja tych robót została wyłączona spod działania ww. ustawy, a co za tym idzie spod ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Postanowieniem nr (...) z (...) lipca 2017 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 935), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy wjazdu i zjazdu z posesji przy ul. P. (...) w R. PINB uznał, że skarżącemu, stosownie do art. 28 k.p.a., nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż jego działka usytuowana jest po drugiej stronie ulicy P. W związku z tym skarżący nie posiada legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz uznanie go za stronę postępowania i dalsze prowadzenie sprawy.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że PINB nie stwierdził jednak i nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego, że wjazd, a nie zjazd na drogę gminną z posesji przy ul. P. (...) jest dokładnie naprzeciw jego wjazdu na posesję skarżącego - ulica P. ma natomiast najwyżej 5 m szerokości. W takim stanie rzeczy skarżący nie jest w stanie korzystać ze swojego wjazdu na własną posesję.

(...) WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z (...) września 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z (...) lipca 2017 r. Organ odwoławczy uznał zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem skarżącego, jednak nie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a § 1 k.p.a. został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją czy też gdy żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie.

Następnie (...) WINB wskazał, że w omawianej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu i wydał decyzję nr (...) z (...) lipca 2017 r., umarzającą postępowanie w sprawie legalności robót przy budowie zjazdu i wjazdu do garażu na terenie działki o nr ew. (...) przy ul. P. (...) w R.

W ocenie organu odwoławczego powyższe powoduje, że nie można drugi raz wszcząć postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego, gdyż postępowanie w sprawie spornej inwestycji zostało przeprowadzone z urzędu i zakończone. Wobec powyższego odmowa wszczęcia postępowania była prawidłowa jednakże, nie z uwagi na fakt, że skarżący nie jest stroną postępowania.

(...) WINB zauważył, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Jednocześnie organ odwoławczy poinformował skarżącego o treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 7 listopada 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z (...) września 2017 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniesionym odwołaniu. Zauważył, że nie poinformowano go o wydaniu decyzji nr (...), której nie otrzymał. Nadto stwierdził, że PINB nie podjął żadnego postępowania z urzędu.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, LEX nr 1510890).

W przedmiotowej sprawie organ administracji zasadnie stanął na stanowisku, że w sprawie występuje przesłanka wskazana w art. 61a k.p.a., tj. w sprawie dotyczącej budowy wjazdu i zjazdu z posesji przy ul. P. (...) w R. toczyło się już z urzędu postępowanie administracyjne i zapadło rozstrzygnięcie. Ostateczną decyzją nr (...) z (...) lipca 2017 r. PINB orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót przy budowie zjazdu i wjazdu do garażu na terenie działki o nr ew. (...) przy ul. P. (...) w R. Nadto należy zauważyć, że pomiędzy tą sprawą, a niniejszą zachodzi tożsamość przedmiotowa. A zatem zasadnym jest stanowisko organu orzekającego, że nie można drugi raz wszcząć postępowania administracyjnego, tym razem z wniosku skarżącego, gdyż postępowanie w sprawie spornej inwestycji zostało przeprowadzone z urzędu i zakończone. Żądanie dotyczące sprawy już wcześniej rozstrzygniętej stanowi "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

Wyjaśnić należy, że podnoszona przez skarżącego okoliczność braku doręczenia mu ww. decyzji nr (...) z (...) lipca 2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych robót nie może stanowić podstawy do uchylenia wydanych rozstrzygnięć, lecz może jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia.

Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.