VIII SA/Wa 842/17, Kontrola inwestycji przez organ nadzoru budowlanego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2464182

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. VIII SA/Wa 842/17 Kontrola inwestycji przez organ nadzoru budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kot.

Sędziowie WSA: Sławomir Fularski (spr.), Justyna Mazur.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...);

2)

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. C. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej jako "organ I instancji" lub "PINB") decyzją z (...) lipca 2017 r. Nr (...) działając na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako "ustawa Prawo budowlane") umorzył postępowanie wszczęte na wniosek T. C. (dalej jako "wnioskodawca") w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce o nr ew. (...) położonej w miejscowości (...).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ ww. roboty budowlane są prowadzone przez G. W. (dalej jako "inwestor") na podstawie pozwolenia na budowę z (...) marca 2017 r. W trakcie oględzin stwierdzono, że inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego. Przebieg budowy zapisywany jest w dzienniku budowy, w którym znajduje się też zapis uprawnionego geodety o wytyczeniu budynku. PINB nie posiada zaś kompetencji dotyczących wyznaczania granicy pomiędzy działkami. W celu rozwiązania konfliktu należy dokonać rozgraniczenia działek. Na dzień kontroli nie ma możliwości ustalenia granic działek.

Wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i dalsze prowadzenie czynności kontrolnych. Podniósł, że nie zgadza się z podjętą decyzją, ponieważ budowa nie została jeszcze zakończona i umorzenie postępowania na tym etapie jest przedwczesne. Fakt, że inwestor posiada pozwolenie na budowę nie oznacza, iż jest ona prowadzona zgodnie z wydanym pozwoleniem. Świadczy o tym chociażby fakt, że po interwencji wnioskodawcy inwestor przesunął ławy fundamentowe względem pierwotnie wylanej płyty. Jeśli interwencja wnioskodawcy była niezasadna, inwestor zapewne tego by nie uczynił. Budynek inwestora miał być zlokalizowany nie bliżej niż 3 m od granicy z działką wnioskodawcy, jeżeli zatem geodeta nie miał żadnych wątpliwości co do przebiegu granicy, gdyż wytyczył budynek bez procedury wznowienia przebiegu granicy, to zapewne można ustalić jej przebieg ponownie. PINB ma możliwość uzyskania od geodety mapy sytuacyjnej z czynności wytyczenia budynku, którą geodeta powinien wykonać i z której zapewne będzie wynikało położenie wytyczanych budynków względem siebie oraz granic działki inwestora. Jeśli materiały geodezyjne nie pozwalają na jednoznaczne określenie przebiegu granicy, oznaczałoby to, że budynek został wytyczony niezgodnie z prawem.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "(...) WINB") decyzją nr (...) z (...) września 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. Podtrzymał argumentację PINB zawartą w jego decyzji. Dodatkowo wskazał, że z mapy do celów projektowych będącej załącznikiem do pozwolenia na budowę wynika, iż budynek gospodarczo - garażowy został zaprojektowany w odległości 3 m od granicy z działką o nr ew. (...), należącą do wnioskodawcy. Zauważył, że w trakcie przeprowadzonych 26 maja 2017 r. oględzin uprawniony geodeta stwierdził, iż brak jest możliwości ustaleń przebiegu granic. Obecny zaś w trakcie oględzin wnioskodawca podpisał protokół nie zgłaszając żadnych uwag ani zastrzeżeń. Skoro wnioskodawca podpisał ww. protokół to należy uznać, że zgodził się z ustaleniami organu I instancji dotyczącymi prawidłowości wykonywania robót budowlanych oraz możliwości rozwiązania konfliktu pomiędzy stronami postępowania poprzez rozgraniczenie granic działek. Geodeta jako osoba uprawniona wytyczył obiekt w terenie, zatem należy przyjąć, że budynek usytuowany jest zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zawód geodety uprawnionego jest zawodem zaufania publicznego i powinien cechować go wysoki profesjonalizm w dokonywaniu czynności.

W związku z powyższym, zdaniem (...) WINB, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stan faktyczny nie wypełnia dyspozycji art. 48 i art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, stąd brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny do ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedstawienia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę organ odwoławczy uznał, że są one niezasadne. Zasadnym jest więc utrzymanie w mocy decyzji PINB.

Skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniósł wnioskodawca (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez powierzchowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, błędną ocenę dowodów oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. oraz art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy obu instancji przedwcześnie wydały swoje decyzje, gdyż zgromadzona dokumentacja sprawy nie dawała podstaw do oceny legalności prowadzonych prac budowlanych. Zauważył, że jako strona postępowania, w przeciwieństwie do organu, nie ma możliwości uzyskania na swoje żądanie operatu geodezyjnego z czynności tyczenia budynku w terenie, projektu budowalnego, mapy geodezyjnej, nie może też przesłuchiwać świadków. Obowiązkiem zaś PINB, w ramach własnych kompetencji, było ustalenie przebiegu spornej granicy w oparciu o dostępną, aktualną dokumentację geodezyjną i tym samym dokonanie oceny prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak możliwości ustalenia przebiegu granicy i konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości, na której jest realizowana kontrolowana inwestycja, co do zasady stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym przez organy nadzoru budowalnego postępowaniu naprawczym. Na wniosek inwestora, Wójt Gminy (...) wydał postanowienie z (...) lipca 2017 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego działek o nr ew. (...) i (...) należących do inwestora z działkami o nr ew. (...) i (...), należącymi do skarżącego. W wyniku zaś ww. postępowania rozgraniczeniowego ostatecznie i jednoznacznie zostanie określony przebieg granicy, tak w ewidencji, jak również katastralnie na gruncie.

Skarżący podniósł nadto, że jeżeli PINB nie może ustalić przebiegu granicy, to na jakiej podstawie twierdzi, iż lokalizacja budynku jest prawidłowa i zgodna z zagospodarowaniem terenu, jeżeli nie wykonał żadnych innych czynności kontrolnych, a swoją wiedzę czerpie z mapy i wpisu geodety w dzienniku budowy. Nawet zaś jeśli geodeta wytyczył prawidłowo, mogło dojść do przesunięcia lokalizacji w wyniku błędu inwestora bądź też jego celowego działania w tym zakresie. Początkowo bowiem płytę fundamentową wylano w odległości ok. 1,5 m od granicy z działką skarżącego, następnie zaś inwestor odsunął ławy fundamentowe na odległość 2,5 m, by po kolejnej interwencji skarżącego wylać kolejne ławy w odległości ok. 3 m od granicy.

W ocenie skarżącego geodeta, w sytuacji gdy brak jest trwałych punktów granicznych, powinien w pierwszej kolejności ustalić przebieg granicy na gruncie przy udziale stron, a następnie tyczyć obiekt budowalny. Bardzo istotnym dokumentem jest "szkic tyczenia", na nim właśnie muszą się znajdować, m.in. pomierzone kontrolnie elementy zagospodarowania, od których zostały określone miary lokalizujące projekt. Posiadając ten dokument, PINB mógłby w terenie sprawdzić prawidłowość lokalizacji budowanego budynku, nawet pomimo braku możliwości ustalenia granicy prawnej, bowiem granica użytkowania jest widoczna.

Reasumując, skarżący stwierdził, że postępowanie przez organ I instancji zostało przeprowadzone pobieżnie, nie wykorzystano wszystkich możliwości do zgromadzenia dostępnego materiału dowodowego, a przez to materiał ten jest niepełny. W wyniku zaś powyższego została wydana decyzja z naruszeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy z kolei nie tylko nie dostrzegł błędów w postępowaniu prowadzonym przez PINB, ale również sam wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa poprzez nieprawidłową interpretację zapisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. Ponadto imputowanie treści protokołu, wyciąganie daleko idących wniosków, nie wynikających z treści materiału dowodowego jest w ocenie skarżącego niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, skarżący oświadczył, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone wydaniem rozstrzygnięcia przez właściwy organ w pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącego w sprawie prowadzonych przez inwestora na działce o nr ew. (...) położonej w miejscowości Z. robót budowlanych.

Zgodnie z ww. przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W wyroku z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego, nie można było w sposób oczywisty stwierdzić braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i uznać, że postępowanie zainicjowane przez skarżącego jest bezprzedmiotowe. Zgodzić się przede wszystkim należy ze skarżącym, że organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia nie wyjaśniły bowiem w wyczerpujący sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Tak więc, organy obu instancji, co najmniej przedwcześnie wydały swoje decyzje, gdyż zgromadzona dokumentacja sprawy nie była wystarczająca do umorzenia postępowania dotyczącego oceny legalności prowadzonych przez inwestora prac budowlanych.

Słusznie zauważył skarżący, że jako strona postępowania, w przeciwieństwie do organu, nie miał możliwości uzyskania na swoje żądanie operatu geodezyjnego z czynności tyczenia spornego budynku w terenie, projektu budowalnego czy też mapy geodezyjnej. Takie możliwości posiadały natomiast organy obu instancji. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było bowiem nie tylko, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie, dokonanie formalnej kontroli inwestycji w oparciu o posiadane przez inwestora pozwolenie na budowę, ale również przeprowadzenie innych czynności kontrolnych, na podstawie których możliwe było ustalenie przebiegu spornej granicy w oparciu o inne dowody. Takimi dowodami są np. aktualna dokumentacja geodezyjna, jak również tzw. "szkic tyczenia" wykonany przez uprawnionego geodetę, na którym znajdują się pomierzone kontrolnie elementy zagospodarowania, od których to zostały z kolei określone miary lokalizujące projekt. Posiadając taki dokument, organy nadzoru budowlanego mogły więc w terenie sprawdzić prawidłowość lokalizacji budowanego budynku, nawet pomimo braku możliwości ustalenia granicy prawnej. Dopiero zaś po dokonaniu powyższego, organy mogłyby prawidłowo ocenić prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji nie wykonały ww. niezbędnych czynności kontrolnych, a swoje wnioski wysnuły jedynie na podstawie mapy projektowej i wpisu geodety w dzienniku budowy. Trafnie wskazuje zaś skarżący, że nawet jeśli geodeta wytyczył prawidłowo budowany przez inwestora budynek, mogło dojść do przesunięcia jego lokalizacji. Powyższe mogło nastąpić w wyniku błędu inwestora bądź też jego celowego działania w tym zakresie. Początkowo bowiem, jak podnosi skarżący, płytę fundamentową wylano w odległości ok. 1,5 m od granicy z jego działką, następnie zaś inwestor odsunął ławy fundamentowe na odległość 2,5 m, by już po kolejnej interwencji skarżącego wylać kolejne ławy w odległości ok. 3 m od granicy.

Organy obu instancji nie wykorzystały więc wszystkich możliwości do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, przedwcześnie umarzając postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zaś, nie dostrzegając błędów w postępowaniu prowadzonym przez PINB, w konsekwencji powyższego, dodatkowo naruszył również art. 138 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu, jak również wynik ewentualnie ostatecznie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek należących do inwestora z działkami skarżącego, przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające. Następnie zaś wyda rozstrzygnięcie, które będzie zgodne z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 500 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.