Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2195949

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 grudnia 2016 r.
VIII SA/Wa 828/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda.

Sędziowie WSA: Renata Nawrot (sprawozdawca), Marek Wroczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja z (...) stycznia 2014 r., nr (...), którą Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania (...) sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej: "spółka" lub "strona "), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję z (...) października 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2012.

Uzasadniając wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez ww. spółkę w dniu 15 maja 2012 r., w którym żądała przyznania płatności ONW na rok 2012.

W odpowiedzi na wezwanie organu strona złożyła w dniu 27 marca 2013 r. pismo, z którego treści wynika m.in., że prace rolne wykonywane były na zlecenie i na rzecz spółki przez podmioty zewnętrzne i w większości przypadków na podstawie umów cywilnoprawnych lub też wzajemnej pomocy lub współpracy, zlecenia dla podmiotów zewnętrznych udokumentowane zostały protokołem, a wykonanie prac zweryfikowane zostało przez przedstawicieli spółki w terenie. Powyższe jest udokumentowane w formie adnotacji umieszczonej na raportach podwykonawczych. Ponadto prace zweryfikowane zostały przez inspektora akredytowanej przez ministra rolnictwa jednostki certyfikującej, z czego sporządzano protokoły. Strona ponadto wyjaśniła, że przy pracach używano sprzętu rolniczego będącego prawdopodobnie własnością usługobiorców oraz (...) S.A., jednakże dokumentacją odnośnie powyższego spółka nie dysponuje.

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. nr (...) Kierownik ARiMR odmówił spółce przyznania płatności ONW na rok 2012. Odmowę przyznania wnioskowanej płatności organ I instancji uzasadnił dokonanym ustaleniem, że skarżąca nie spełniła warunków Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie ONW") w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania przedmiotowej płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy decyzją z (...) stycznia 2014 r. powołaną na wstępie, utrzymując w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia (...) października 2013 r., wskazał na warunki przyznania płatności określone w § 2 rozporządzenia ONW.

W jego ocenie strona nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane.

W niniejszej sprawie doszło zatem, do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności. Organ odwoławczy wskazał na art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995) stanowiący, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Jak wywiódł organ odwoławczy z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L 2011.25.8; dalej: rozporządzenie Komisji Nr 65/2011"), wynika, iż nie naruszając przepisów szczegółowych nie dokonuje żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Natomiast zgodnie z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz.U.UE.L 2009.30.16) nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że pozyskane przez organy ARiMR,

w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności dane, zawarte przede wszystkim w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), pozwoliły na ustalenie, że strona niniejszego postępowania (tak jak inne podmioty enumeratywnie wymienione w decyzji organu I instancji) jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Dyrektor ARiMR podniósł, iż jest mu wiadome z urzędu, że skład osobowy Spółki ulegał na przestrzeni lat 2009-2012 wielokrotnym zmianom, przy czym istotne jest, że w skład zarządu Spółki wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie. Zmiany we wpisach w KRS wskazują, że 28 listopada 2011 r. Prezesem Zarządu spółki był D. M., a od dnia 16 stycznia 2013 r. P. M. Natomiast na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wspólnikami spółki byli P. M. oraz R. M.

Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik (...) podmiotów, w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą (...) oraz jest właścicielem (...) S.A.

W dalszej części uzasadnienia Dyrektor ARiMR wywiódł, iż podmioty te są powiązane ze sobą osobowo poprzez wymienione wyżej osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. W dacie wydawania decyzji organu I instancji P. M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej.

Następnie Dyrektor ARiMR zauważył, że podmioty, o których mowa wyżej, ubiegające się o płatności w większości podawały jako adres siedziby: ul. K. (...) w B., względnie ul. Z. (...) w B., będący adresem zamieszkania P. M. Adresy te były także podawane jako korespondencyjne. (...) sp. z o.o. podała jeden z wymienionych adresów jako korespondencyjny. Organ odwoławczy wskazał ponadto na okoliczność, że w (...) spółkach, spośród (...) funkcjonujących w 2012 r., podano jedno konto bankowe w (...) Banku o nr (...), należące do P. M. i jego syna D. M. Wymieniony numer konta figurował także w ewidencji producentów prowadzonej dla (...) sp. z o.o. Nadto konto podane do przelewu płatności nie należało do Spółki - jego właścicielem był D. M.

Zaznaczył, iż również organizacyjnie wymienione podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności, bowiem poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły miedzy sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisanymi na ogół przez P. M.

Oceniając zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy wskazał, iż z dokumentów dostarczonych przez stronę wynika m.in., iż P. M. jako wspólnik (...) sp. z o.o. za pośrednictwem prezesa D. M. i dyrektora zarządzającego D. P. zlecał wykonywanie prac P. M. (właścicielowi firmy (...) oraz (...) sp. z o.o. której był wspólnikiem i prezesem). Nadto materiał siewny (...) sp. z o.o., wystawiając fakturę jako prezes zarządu strony postępowania, podczas gdy według danych posiadanych przez organa ARiMR zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów prezesem zarządu strony postępowania jest D. M.

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz inne wskazane przez organ I instancji podmioty) były zarządzane przez tą samą osobę - P. M., a grunty zgłaszane do płatności przez P. M. oraz spółki wskazane przez organ I instancji, nie stanowią odrębnych gospodarstw, nie są samodzielne, lecz powiązane ze sobą ekonomicznie i technologicznie.

Takie ukształtowanie stosunków osobowych, ekonomicznych i technologicznych stanowi w ocenie organu działanie zorganizowane, celowe, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności P. M. dokonał sztucznego podziału gospodarstwa rolnego tworząc podmioty faktyczne zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Dyrektor ARiMR stwierdził, iż takim podmiotem jest także (...) sp. z o.o.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik ARiMR prawidłowo odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w oparciu o § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Końcowo organ odwoławczy dodał, iż wiadomym jest mu z urzędu, że na dzień wydawania decyzji siedziby spółek występujących do ARiMR o dopłaty unijne, w których to spółkach P. M. jest bądź wspólnikiem bądź prezesem lub prokurentem, przenoszone są do innych lokalizacji (po całej Polsce), co organ odwoławczy ocenił jako działanie w celu zmiany właściwości miejscowej m.in. organów ARiMR mające spowodować nie tylko przewlekłość postępowań, ale przede wszystkim chaos w działaniach organów ARiMR.

Natomiast wyzbycie przez P. M. statusu wspólnika w (...) spółkach nie pozbawia logiki rozumowania organu I instancji w przedmiotowej sprawie.

Podkreślił, że analiza schematu działania wykazana przez organ I instancji, fakt, że mnożenie spółek zarządzanych de facto formalnie i realnie przez P. M. i ponadto swobodne przekazywanie gruntów rolnych (również deklarowanych w ramach niniejszego postępowania) służyć miało określonemu celowi tj. obejściu przepisów prawa. Dlatego też, przy posiadanych przez organ I instancji informacjach z systemu ZSZiK, ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż nie kwestionuje, że spółka (...) sp. z o.o. prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko. Jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że jest ona jedynie częścią większego gospodarstwa zarządzanego przez tą samą grupę osób (w tym przede wszystkim P. M.). Dlatego też zgłaszanie przez stronę postępowania dowodu ze świadków miało na celu jedynie przedłużenie postępowania.

Na koniec uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania.

Skarżąca, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów faktycznych, ustaleniach w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez skarżącą oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ustęp 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że decyzje oparto na błędnej wykładni artykułu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać. Po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy określone w rozporządzeniu nr 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku).

Organy uznały a priori jak podkreślono, że celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez stronę. Dlatego należy wskazać, że praktyka stosowania tak nieprecyzyjnych i niejednoznacznych przepisów świadczy, iż w rzeczywistości tworzą one jedynie szkielet instytucji prawnej, której treść w istotnym stopniu zostaje ukształtowana dopiero w praktyce (vide również rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku SK 18/09 z dnia 18 lipca 2013 r.). Z powyższych przyczyn wskazane przepisy, a szczególnie sposób ich stosowania przez organy w sprawie, nie spełniają wymagań wzorca wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie działalność wnioskodawcy, co w ogóle pominęły organy przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, że wyklucza zastosowanie omawianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 289/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w F., na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) stycznia 2014 r., wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia (...) października 2013 r., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR, wyrokiem z 1 lipca 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 477/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wywody skargi kasacyjnej, że w rozpatrywanym przypadku organ dokonał rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu posiadanego materiału dowodowego, mając podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków dowodowych z zeznań świadków oraz wystąpień do firm i usługobiorców o informacje dotyczące wykonywania usług i osób które je wykonywały.

Zaznaczył, że zachodziły podstawy by uznać, że dowody wnioskowane przez stronę - w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - nie były konieczne dla rozważenia czy zostały stworzone sztuczne warunki wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Wbrew wywodom Sądu I instancji dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

W konsekwencji stwierdzenia, że materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo - bez uchybienia art. 75 § 1 - Sąd I instancji nie miał więc podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy, a w konsekwencji uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Jako wytyczne dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu - celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia - sztucznych warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie.

Ponownie rozpoznając skargę na decyzję z (...) stycznia 2014 r. Dyrektora (...) Oddziału @R

Regionalnego ARiMR, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Według art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1)

stoi na straży praworządności;

2)

jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3)

udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4)

zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

Również zwrócić uwagę należy, że we wskazanej regulacji ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co do zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności ONW na rok 2012. Istota sporu, mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa - nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Dokonując interpretacji ww. przepisu (przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011) trzeba mieć na względzie, że Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że:

1.

przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

2.

artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu przepisu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji dokonując analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, w przekonaniu Sądu doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2012 r., spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczą okoliczności utworzenia przez P. M., R. M., D. M. w 2012 r. (...) spółek ubiegających się o płatności. Skarżąca spółka została wpisana do rejestru KRS w dniu 19 sierpnia 2009 r., w skład zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie, a na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji wspólnikami spółki byli R. M. i P. M., który od dnia 16 stycznia 2013 r. był również Prezesem Zarządu.

Powyższe okoliczności należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Ponadto w ocenie Sądu organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w (...) na (...)) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2006 - 2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Organy zaznaczyły także, że P. M. poprzez firmę (...) wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa kilkadziesiąt odrębnych wniosków.

Zatem uznać należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu zasygnalizować należy, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2009 r. określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - rozporządzenie ONW, które w § 3 pkt 3 wskazuje na powiązanie wysokości należnej płatności ONW z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha - 100% płatności, od 50 ha do 100 ha - 50% płatności, od 100 ha do 300 ha - 25% płatności). Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Celem wsparcia z tytułu ONW jest zwrot podwyższonych nakładów, jakie ponoszą rolnicy gospodarujący na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wsparcie to zmierza do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, z samej istoty skierowane jest do małych i średnich gospodarstw, niebędących w stanie ponieść zwiększonych kosztów samodzielnie.

Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa).

Podkreślenia wymaga również, że z ustaleń organów niezakwestionowanych w tym zakresie wynika, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym, budynkami gospodarczymi, nadto sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firma (...)). Deklarowane nieruchomości położone są w odległych województwach.

W takiej sytuacji nie może być mowy o poprawie konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji na terenie, który spółka wskazała we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Również firma, z której usług spółka korzystała, zgodnie z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w B., poza terenem upraw zgłoszonych do płatności.

W tej sytuacji ww. okoliczności, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C - 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie.

Zatem stwierdzić należy, że organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Odnosząc się do danych ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), uznać należy, że organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Słusznie przyjęły, że P. M. prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Twierdzenia skarżącego co do prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), wykonywania usług na nieruchomościach (działkach) maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy (...) P. M. w B.

Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

Reasumując podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką (...), a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Ponadto istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Konkludując w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak przesłuchania świadków na podane przez stronę okoliczności nie podważa dokonanych prawidłowo ustaleń, co do stworzenia z udziałem spółki (...), sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku pełnomocnika skarżącego o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.