VIII SA/Wa 815/20, Brak rozważenia przesłanek dotyczących utraty statusu odpadów - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3159710

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. VIII SA/Wa 815/20 Brak rozważenia przesłanek dotyczących utraty statusu odpadów

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński.

Sędziowie WSA: Cezary Kosterna, Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) września 2020 r. znak: (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia

1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...);

2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P.

kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o wymierzeniu (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (dalej: strona, spółka, skarżąca, przedsiębiorstwo) administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniach od (...) do (...) października 2019 r. (...) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: (...) WIOŚ, organ I instancji) przeprowadził kontrolę w siedzibie skarżącej. W trakcie kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniu magazynowym, znajdującym się obok pomieszczenia produkcyjnego nr 3, znajdowało się 7 big-bagów zawierających odpady w postaci przemiału tworzyw sztucznych, zaliczane do odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych. Przemiał z tworzywa sztucznego PP/PE (polipropylen i polietylen) używany był przez przedsiębiorstwo do produkcji wsporników. Odpady, które przetwarzane były bez wymaganego zezwolenia, zostały zakupione przez stronę w ilości (...) Mg.

Podczas kontroli przedstawiono kontrolującym pismo firmy (...) S.L. do firmy (...) sp. z o.o. w P., od której skarżąca nabyła odpad z (...) października 2019 r., informujące o ofercie h. firmy, w której znajdują się m.in. półprodukty w postaci przemiału z prętów PP i PE oraz mix przygotowywanych indywidualnie pod zamówienie klienta. Przedstawione pismo zostało sporządzone w języku h. Tłumaczenia nie dokonał tłumacz przysięgły, lecz pełnomocnik strony - A. C.

Mając to na uwadze (...) listopada 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zaś (...) grudnia 2019 r. (...) WIOŚ, działając na podstawie art. 194 ust. 4, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198, art. 199, art. 201 ust. 1 i art. 202 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm., dalej: u.o.), wydał decyzję znak: (...) o wymierzeniu spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W odwołaniu od decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego udostępnionego podczas kontroli, przez co organ nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.;

b) art. 8 oraz 9 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego;

c) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobody w ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie i uznaniu za udowodnione faktów i okoliczności, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że surowiec do produkcji wsporników zakupiony został od polskiej firmy, która na zlecenie strony sprowadziła surowiec (substancję) specjalnie wyselekcjonowany i przygotowany do bezpośredniego użycia w procesie produkcyjnym wsporników do palet. Według strony spełnione zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 1 u.o. Surowiec zmagazynowany w big-bagach, który błędnie został przez organ I instancji jako odpad, był bezpośrednio podawany do urządzenia powszechnie stosowanego w przetwórstwie tworzyw sztucznych do tzw. wtryskarki. Surowiec przed procesem produkcyjnym w żaden sposób nie był poddawany procesowi uszlachetniania, np. myciu czy też separacji, ponieważ spełniał on wszelkie normy jakościowe i technologiczne, umożliwiające uzyskanie wyrobu gotowego o wysokich parametrach wytrzymałościowych i jakościowych.

Zaskarżoną decyzją z (...) września 2020 r. znak: (...) Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 194 ust. 4 u.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego naruszenie w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr (...), sygn. (...), którego załącznikami są protokoły oględzin z (...) października oraz (...) października 2019 r., podpisane (...) października 2019 r. przez (...) WIOŚ oraz stronę bez zastrzeżeń. Na podstawie ustaleń organu I instancji stwierdzono, że strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych PP/PE i poddała przetworzeniu co najmniej (...) Mg odpadów o kodzie (...). Ponadto strona na żadnym etapie postępowania nie udowodniła, że tworzywa sztuczne (polipropylen i polietylen) nie stanowią odpadu przetwarzanego w procesie R5. Należy wskazać, że przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy według Krajowego Rejestru Sądowego to odzysk surowców z materiałów segregowanych (PKD 38.32.Z.), a według Głównego Urzędu Statystycznego podklasa ta obejmuje przetwarzanie metalowych i niemetalowych odpadów na surowce wtórne poprzez proces przetworzenia mechanicznego lub chemicznego.

Organ odwoławczy uznał, że działalność prowadzona przez stronę, polegająca na przetwarzaniu odpadów, stanowi proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.o. obligowało to spółkę do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o. Strona, prowadząc działalność polegającą na przemiale tworzyw sztucznych czyli przetwarzaniu odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.o., zobligowana była do uzyskania zezwolenia na taką działalność. Natomiast fakt nieposiadania uregulowanego stanu formalnoprawnego w tym zakresie stanowił podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 u.o.

Według organu odwoławczego strona na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała naruszenia stwierdzonego przez organ I instancji, polegającego na odzysku odpadów. Potwierdzeniem powyższego było podpisanie przez kontrolowanego protokołu kontroli nr (...). Ponadto organ I instancji umożliwił spółce aktywny udział w prowadzonym postępowaniu na każdym jego etapie. Zatem strona miała możliwość przedłożenia dodatkowych wyjaśnień i ewentualnych dowodów w sprawie. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy bezspornie potwierdzają, że strona przetwarzała odpad bez wymaganego prawem zezwolenia, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego (...) WIOŚ poczynił wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Końcowo organ odwoławczy podał, że w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 189f k.p.a. Nie było także podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a zebrany materiał jest kompletny, co zostało potwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli i dokumentacji fotograficznej przez (...) WIOŚ i w związku z tym przyjęcie, że skarżąca przetwarzała odpady bez posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2) art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, a więc błędną subsumcję przepisu art. 194 ust. 4 u.o., co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że skarżąca przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia;

3) art. 194 ust. 4 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania jest przetwarzanie odpadów, a nie zbieranie odpadów oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla prawidłowego zastosowania art. 194 ust. 4 u.o.;

4) art. 14 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że zakupione produkty stanowią odpady. Na wypadek natomiast nieuwzględnienia art. 14 u.o. skarżąca wskazała, że organy błędnie przyjęły, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło przetwarzania odpadów, a nie np. zbierania odpadów w myśl art. 194 ust. 5 u.o. Zarówno jeden jak i drugi przypadek, w ocenie strony, nie kwalifikuje się do wszczęcia postępowania celem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając to na uwadze domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 194 ust. 4 u.o., według którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł.

Z powyższego wynika, że powołany wyżej przepis reguluje skutki przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Dla zastosowania art. 194 ust. 4 u.o. konieczne było zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy strona podejmuje czynności dotyczące przetworzenia odpadów, a w dalszej kolejności, czy posiada wymagane na to zezwolenie. W myśl bowiem art. 41 ust. 1 u.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 u.o.).

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. odpad to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z kolei przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.).

Na uwagę zasługuje także pojęcie odzysku wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. Jest to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

W sprawie niniejszej kwestią sporną jest zakwalifikowanie wykorzystywanej przez skarżącą do produkcji wsporników substancji jako odpad. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia dokonane przez (...) WIOŚ, stwierdził, że strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych: polipropylenu i polietylenu, poddając przetworzeniu co najmniej (...) m3 odpadów o kodzie (...).

Z kolei strona wywodziła, że surowiec do produkcji wsporników zakupiony został od polskiej firmy, która na zlecenie skarżącej sprowadziła substancję specjalnie wyselekcjonowaną i przygotowaną do bezpośredniego użycia w procesie produkcyjnym wsporników do palet. Surowiec przed procesem produkcyjnym nie był poddawany procesowi uszlachetniania. Zamierzeniem skarżącej nie było gospodarowanie odpadem, a jedynie produkcja wyrobu z pełnowartościowego surowca. W ocenie strony spełnione zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 1 u.o., a dotyczące utraty statusu odpadów. Zarzut ten podniesiony został już w odwołaniu.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.o. określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:

1) łącznie następujące warunki:

a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;

2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Co istotne, utrata statusu odpadów następuje z mocy ustawy z chwilą spełnienia przesłanek, od których ta utrata jest uzależniona. Ustawodawca nie przewiduje tutaj żadnego postępowania, w którym te okoliczności byłyby ustalane (por. B. Rakoczy (w:) K. Karpus, B. Rakoczy, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2013, art. 14.).

W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest ustosunkowania się w sposób wyczerpujący do wyżej wskazanych zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Tymczasem obowiązek ten stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 622/10, publ. CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, publ. CBOSA; wyroki WSA: z 5 listopada 2010 r., I SA/Wa 539/10; z 2 grudnia 2008 r., II SA/Rz 502/08; z 5 marca 2014 r., IV SA/Po 1084/13; z 3 października 2019 r., IV SA/Po 1251/17 - wszystkie opubl. CBOSA).

Ponadto powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku - spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia - ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20 listopada 2007 r., II SA/Bd 786/07; z 4 czerwca 2014 r., IV SA/Po 951/13, publ. CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ II instancji w istocie nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, jak tego wymaga ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nałożenie administracyjnej kary pieniężnej powinno być poprzedzone ustaleniem w sposób przekonujący, że strona dokonywała procesu przetwarzania odpadów, czego w sprawie niniejszej zabrakło. Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nie rozważyły na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego przesłanek dotyczących utraty statusu odpadów, określonych w art. 14 ust. 1 u.o.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że wyżej wytknięte uchybienia proceduralne uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wypowiedzenie się w kwestiach merytorycznych w niniejszej sprawie, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja w istocie wymyka się kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 638/17, CBOSA). Ocena taka byłaby co najmniej przedwczesna, jako dokonywana bez uprzedniego ustalenia przez organy administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy i jej rzetelnego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie może "wyręczać" organów w dokonaniu niezbędnych ustaleń, przeprowadzeniu koniecznych rozważań i w efekcie - wyrażeniu na ich tle wiążących ocen w spornych kwestiach.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni w pełnym zakresie wskazania i oceny prawne wynikające z powyższych rozważań. Analizując cały materiał dowodowy (protokół kontroli w powiązaniu z dokumentami złożonymi przez stronę - pismo h. firmy z (...) października 2019 r. i faktura z (...) września 2019 r. nr (...)) organ jednoznacznie ustali, czy skarżąca przetwarzała odpady, czy też zakwestionowany przemiał tworzyw sztucznych przestał być odpadem na skutek poddania go odzyskowi i łącznego spełnienia przesłanek z art. 14 ust. 1 u.o. W razie wątpliwości co do treści h. dokumentu organ I instancji winien zobowiązać stronę do złożenia jego tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.