Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1139897

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 marca 2012 r.
VIII SA/Wa 808/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sędziowie WSA: Marek Wroczyński (spr.), Sławomir Fularski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. W., J. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...);

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. W. i J. W. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1,art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz § 166, § 167 i 185 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) nakazał P. i L. S. oraz J. i A. W. rozbiórkę dwóch ścian stanowiących zabudowę części korytarza (podestu klatki schodowej) na I piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) przy ul. M. (...) nr (...) w R. na potrzeby lokali nr (...) i (...).

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w toku oględzin ustalono, iż część korytarza na I piętrze we wskazanym wcześniej budynku została zabudowana przez właścicieli lokali mieszkalnych nr (...) i (...) i włączona do tych lokali. W ten sposób zmniejszyła się powierzchnia korytarza o (...) m2.

W zabudowanej części korytarza pozostały następujące liczniki: w części przyłączonej do mieszkania nr (...) - dwa gazomierze do pomiaru zużycia gazu w mieszkaniach nr (...) i (...), w części przyłączonej do mieszkania nr (...) - dwa gazomierze do pomiaru zużycia gazu w mieszkaniach nr (...) i (...) oraz cztery liczniki do pomiaru energii elektrycznej w mieszkaniach nr (...),(...),(...) i (...). Zabudowę powyższą wykonali B. i A. C. oraz P. S. w 1993 r. Na przedmiotową zabudowę inwestorzy uzyskali zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej" (...)" pod warunkiem uzyskania stosownej zgody Rejonu Gazowniczego i Zakładu Energetycznego w R.

W dniu (...) lutego 2009 r. J. W. i P. S. złożyli pismo informujące o poczynionych uzgodnieniach co do dostępu do liczników wraz z inwentaryzacją rozbudowanej części lokali, decyzją KM PSP w R. z dnia (...) października 2008 r. nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" zapewnienie dostępu do wyłączników i tablic rozdzielczych prądu elektrycznego oraz zaworów odcinających instalacji gazowej obejmującej lokale mieszkalne nr (...),(...),(...),(...) w przedmiotowym budynku, pismem Zakładu Energetycznego z dnia (...) kwietnia 2008 r., pismem (...) Operatora Systemu Dystrybucyjnego z dnia (...) kwietnia 2008 r.

Oceniając całość materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestorzy nie posiadali pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, które należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu określoną w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Nie posiadali również stosownej zgody Rejonu Gazowniczego i Rejonu Energetycznego. W ocenie organu I instancji wykonane roboty podlegały rozstrzygnięciu w oparciu o art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Ponadto organ stwierdził, że zgoda zarządcy budynku nie zwalniała inwestorów od uzyskania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, a poza tym doszło do zmiany sposobu użytkowania zabudowanej części.

Zdaniem organu w wyniku wykonania przedmiotowej zabudowy podestu doszło do naruszenia § 166, 167, 185 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odwołania od tej decyzji złożyli J. W. oraz P. i L. S. podnosząc niewłaściwe zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sytuacji, gdy zabudowy dokonano w 1993 r. co w związku z art. 103 ust. 2 ww. ustawy nakazuje stosować przepisy obowiązujące w dniu dokonania zabudowy tj. ustawy z 1974 r. Odwołujący się wskazali, że decyzja została wydana wobec niewłaściwego podmiotu, ponieważ w istocie inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa i to na niej spoczywał obowiązek zgłoszenia wykonanych robót odpowiednim urzędom. Z tego powodu wszelkie decyzje w przedmiotowej sprawie winny być kierowane wobec Spółdzielni. Podnieśli, że uchybienia do jakich doszło w toku postępowania świadczą o stronniczości organu administracyjnego bowiem w innych podobnych sytuacjach legalizowano podobne rozbudowy.

Rozpoznając przedmiotowe odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że skoro inwestor nie uzyskał zgody właściwego organu na wykonanie robót budowlanych, to należało je uznać za samowolę budowlaną. Ponadto wyjaśnił, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych określonych w art. 48 tej ustawy i nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca oraz, że nie ma w niniejszej sprawie najmniejszych wątpliwości, kto jest inwestorem, gdyż roboty były realizowane przez B. i A. C. oraz P. i L. S. i to do nich powinna być skierowana decyzja.

Zdaniem organu odwoławczego zasadne jest twierdzenie organu I instancji, iż przedmiotowymi robotami naruszono przepisy ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 16 lit. f rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, uniemożliwienie lub ograniczenie dostępu do urządzeń zabezpieczających prądu elektrycznego i gazu stanowi czynność zabronioną. Odnośnie kwestii przeniesienia stosownych urządzeń elektrycznych i gazowniczych organ uznał, że taki wniosek może złożyć tylko Spółdzielnia, co uniemożliwia inwestorom spełnienie wymogów stawianych przez (...) Operatora Systemu Dystrybucyjnego i Rejonowy Zakład Energetyczny R.

W skargach od powyższej decyzji J. i A. W. oraz L. i P. S. podnieśli, iż w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji wykonane roboty należy oceniać w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywały konieczność rozbiórki tylko w wyjątkowych wypadkach, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przebudowa została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną w oparciu o profesjonalny projekt. Odnośnie natomiast decyzji Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej wskazano, że to urządzenia pomiarowe stanowią zagrożenie, a nie wybudowana ściana oraz, że decyzja ta nie nakazuje jej rozbiórki, a przeniesienie liczników. Skarżący wskazali ponadto, że przysługuje im tylko własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, zaś właścicielem budynku jest Spółdzielnia Mieszkaniowa i to wobec niej winny kierowane być wszelkie decyzje.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. Sąd połączył do łącznego rozpoznania sprawę ze skargi J. W. i A. W. ze sprawę VIII SA/Wa 532/01 ze skargi L. S. i P. S.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 531/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. i A. W. (w sprawie VIII SA/Wa 532/09 również oddalono skargę), podzielając stanowisko organów administracji, co do przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz ustalenia, że wykonane roboty nie stanowią budowy nowego obiektu budowlanego, zatem sprawa podlega rozstrzygnięciu w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., jako inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Na skutek skargi kasacyjnej J. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 725/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawową kwestią, która powinna podlegać ocenie organów i Sądu I instancji było ustalenie, czy przedmiotowe ściany stanowiące zabudowę korytarza zostały wykonane legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej, co dopiero mogłoby stanowić podstawę prowadzonego postępowania naprawczego. Za niesporną okoliczność Sąd ten uznał, datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych - 1993 r., a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dla oceny legalności (zgodności z przepisami) wykonanych robót budowlanych miały więc zastosowanie przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do tego aktu. W oparciu o te przepisy należało ocenić charakter wykonanych robót, bowiem od tego zależało ustalenie, czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ustawy z 1974 r. i wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 tej ustawy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Za wadliwe tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. skoro roboty budowlane wykonano w 1993 r., podczas gdy dla ustalenia istnienia samowoli musi być stwierdzone naruszenie prawa obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, takich zaś ustaleń w sprawie nie dokonano.

Uzasadnienie prawne

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Jednocześnie, w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Orzekając ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zatem związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. (II OSK 752/10), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Dokonując oceny zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji, a w szczególności oceny prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a głównie przyjęcia, że doszło do samowoli budowlanej, stwierdzić trzeba, że organy nadzoru budowlanego nie tylko nie wyjaśniły w należyty sposób, jakie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ale też nie poczyniły wystarczających ustaleń pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie tego problemu. W konsekwencji powyższego - dostatecznie nie wykazały, czy faktycznie w tej sprawie doszło do samowoli budowlanej. W związku z tym, że roboty budowlane polegające na zabudowie części korytarza zostały wykonane przed 1994 r., w stosunku do nich winny znajdować zastosowanie przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 299 z późn. zm.) dotyczące postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie w ogóle nie oceniały, czy przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę w świetle przepisu art. 28 ustawy z 1974 r. w zw. z § 44 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., bowiem wadliwie zastosowały w sprawie ustawę Prawo budowlane z 1994 r. Zatem w pierwszej kolejności organy winny były ustalić, czy doszło do samowoli budowlanej i jakie przepisy obowiązujące w dacie wykonania robót zostały ewentualnie naruszone. Przy czym zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. winno obejmować także przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Podkreślić jednocześnie należy, że nawet gdyby ustalono, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. to nie uzasadnia to jeszcze wydania decyzji o rozbiórce samowoli, jeżeli nie powoduje ona niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo zagrożenia środowiska. Przesłanki uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki są bowiem enumeratywnie wymienione w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wszelkie próby ich rozszerzenia należy kwalifikować jako naruszenie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1993 r. sygn. akt IV SA 4/93). Przepis ten stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1 pkt 1) lub powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt 2) bądź gdy występują inne ważne przyczyny (ust. 2). Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane 1974 r., w przypadku gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten umożliwia legalizację obiektu budowlanego, a jego skutkiem jest doprowadzenie obiektu "do stanu zgodnego z przepisami", a więc stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Z tego względu przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, decydującymi o zakresie koniecznych zmian i przeróbek będą przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.04.209 r., VIII SA/Wa 551/08, wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 670/08).

Organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych w pierwszym rzędzie winien więc dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie - dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek - winien zbadać, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenia inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. Takiego postępowania wyjaśniającego w obu instancjach w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło, a bez analizy sprawy w tym zakresie nie było możliwe wydanie prawidłowego orzeczenia.

Sprawa w wyżej wymienionym zakresie wymaga bezwzględnie uzupełnienia.

W ocenie Sądu, obie decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla końcowego wyniku sprawy. Organy orzekające nie przeprowadziły postępowania pozwalającego na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie przesłanek z art. 28 i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak i z art. 40 tej ustawy. W tych okolicznościach sprawa wymaga pewnego usystematyzowania, a tym samym i ponownego rozpatrzenia.

Jednocześnie należy podkreślić, że uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odnosi się wyłącznie do J. W. i A. W. bowiem to na skutek skargi kasacyjnej J. W. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. oddalający skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki spornych ścian stanowiących zabudowę korytarza. Natomiast decyzja w tym przedmiocie wydana w stosunku do L. i P. S. jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym wobec niezaskarżenia wyroku oddalającego skargę na tę decyzję.

W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto wobec zasadności skargi Sąd uwzględnił wniosek o zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi ((...) zł) kosztów zastępstwa procesowego ((...) zł) oraz opłaty za pełnomocnictwo (17 zł) o czym orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.