VIII SA/Wa 793/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3072362

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. VIII SA/Wa 793/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur.

Sędziowie WSA: Renata Nawrot (spr.), Marek Wroczyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia

1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z dnia (...) lutego 2019 r.;

2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J.

F. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "MRiRW", "organ odwoławczy") z dnia (...) sierpnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z (...) lutego 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. nr (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu (...) listopada 2015 r. J. F. (dalej: strona, producent, skarżący) złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR), "Powiadomienie dotyczące (...) (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III" o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw.

Następnie w dniu (...) kwietnia 2016 r. strona złożyła wniosek o przyznanie wsparcia w ramach mechanizmu Dow III, załączając stosowne, wymagane dokumenty potwierdzające przeprowadzenie operacji oraz potwierdzające status strony jako producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W aktach sprawy znajduje się dokument Weryfikacja wniosku, stwierdzająca jego poprawność.

Decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. Dyrektor OT ARR przyznał stronie wsparcie w wysokości (...) EUR, tj. (...) zł za operację wycofania z rynku jabłek. Powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania.

W dniu (...) kwietnia 2017 r., Prezes ARR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow Ill)" wobec producenta J. F. W uzasadnieniu postanowienia Prezes ARR wskazał, że strona składając do Dyrektora OT ARR w dniu (...) listopada 2015 r. "Powiadomienie dotyczące (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III" zaznaczyła, że jest producentem owoców i warzyw niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw oraz oświadczyła, że zna warunki uczestnictwa i zobowiązuje się do ich przestrzegania. Następnie, składając "Wniosek o przyznanie wsparcia (...) (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III", podtrzymała deklarację, że jest producentem owoców i warzyw niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw i zaznaczył to pole na formularzu wniosku.

W wyniku przeprowadzenia ponownej kontroli administracyjnej ustalono, iż od dnia (...) listopada 2015 r. Strona jest członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw (...) Sp. z o.o., która w latach 2015-2017 realizowała program operacyjny.

Następnie w dniu (...) maja 2017 r. do Prezesa ARR wpłynęło pismo producenta informujące, że konstytutywny wpis do KRS dokonujący połączenia (...) Sp. z o.o. ze spółką (...) Sp. z o.o. miał miejsce w dniu (...) grudnia 2015 r. i od tego dnia Strona jest członkiem (...) Sp. z o.o. W ocenie Strony powiadomienie, które złożyła w dniu (...) listopada 2015 r., było złożone zgodnie z warunkami uczestnictwa w mechanizmie wsparcia, ponieważ nie była ona wówczas członkiem uprawnionej organizacji producentów.

W dniu (...) lutego 2019 r. Prezes ARiMR decyzją nr (...) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora OT ARR nr (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wskazał, iż status Strony zmienił się w trakcie mechanizmu, przed wycofaniem produktów z rynku na taki, który w świetle obowiązujących przepisów prawa nie uprawniał jej do uczestnictwa w mechanizmie wycofania owoców z rynku oraz przyznania wsparcia.

Rozpoznając odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister Rolnictwa", "organ odwoławczy") decyzją z (...) sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja z dnia (...) sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiające dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L 284, z 30.09.2014, str. 22 z późn. zm.), ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.

Stosownie do przepisów § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE.L 347, z 20.12.2013, str. 671 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013";

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 i 1419), który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na której prowadzi dana uprawę. wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Jak wywiódł organ odwoławczy tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny.

W przypadku producenta indywidualnego wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny, Spełniający ten warunek producent indywidualny, który zamierza ubiegać się o wsparcie w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust, 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji, powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia.

Organ odwoławczy podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Strona w dniu (...) listopada 2015 r. skierowała do Dyrektora OT ARR powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DowIII)" jako producent owoców i warzyw niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dacie składania powiadomienia Strona była członkiem organizacji producentów (...) Sp. z o. o, która nie spełniała wymogów § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r., bowiem nie realizowała programu operacyjnego.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla (...) W. w W., (...) Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia (...) grudnia 2015 r. nastąpiło połączenie (...) Sp. z o.o. i spółki (...) Sp. z o. o realizującej program operacyjny.

Według Ministra Rolnictwa w kolejnym etapie, w okresie od dnia (...) lutego 2016 r. do (...) marca 2016 r., Strona, będąc już członkiem organizacji producentów realizującej program operacyjny, dokonała operacji wycofania z rynku (...) kg jabłek z działek o powierzchni (...) ha na podstawie powiadomienia dokonanego jako producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów. Ostatnim etapem realizacji mechanizmu było złożenie kompletnego wniosku o przyznanie wsparcia, który Strona złożyła w dniu (...) marca 2016 r. (data wpływu (...) kwietnia 2016 r.), deklarując, że jest on wnoszony przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw.

Jak stwierdził Minister Rolnictwa, Strona, będąc w dacie operacji wycofania z rynku produktów oraz złożenia wniosku o wsparcie członkiem uznanej organizacji producentów (...) Sp. z o.o., która realizowała program operacyjny i brała udział w mechanizmie wycofania, nie mogła być jednocześnie w tym samym czasie producentem indywidualnym niebędącym członkiem uznanej organizacji producentów. Zatem jak wywiódł organ odwoławczy nie ulega wątpliwości, że J. F. stając się członkiem organizacji (...) Sp. z o.o. przestał spełniać warunki do udziału i uzyskania wsparcia w wymienionym mechanizmie.

W ocenie organu odwoławczego Dyrektor OT ARR powinien dokonać sprawdzenia i weryfikacji uprawnień Strony do uzyskania wsparcia, czego jednak nie uczynił. Organ ten miał wiedzę, że J. F. jest członkiem (...) Sp. z o.o.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Rolnictwa wyjaśnił, że Strona miała świadomość, iż stając się członkiem organizacji producentów (...) Sp. z o.o., realizującej program operacyjny, nie będzie mogła realizować operacji wycofania z rynku oraz wnioskować o wsparcie jako producent indywidualny. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika Strony o występowaniu w przepisach regulujących mechanizm wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji "luki prawnej", ponieważ przepisy "nie przewidują sytuacji zmiany statusu Strony w trakcie trwania postępowania". Stanowisko odwołującej Strony uznał za nieuprawnione i prowadzące do błędnych wniosków.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z (...) sierpnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało.

Omawiając poglądy judykatury, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki. które wywołuje decyzja, w ocenie Ministra Rolnictwa, w realiach niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 w sposób rażący.

W ocenie Ministra Rolnictwa, rozpoznający wniosek Strony Dyrektor OT ARR nie zweryfikował materiału dowodowego i nie sprawdził czy J. F. spełniał warunki uczestnictwa w mechanizmie wycofania z rynku owoców i warzyw na każdym jego etapie pomimo, że był z urzędu w posiadaniu stosownych informacji. Dyrektor OT ARR pozytywnie rozpatrzył wniosek. Przyznanie wsparcia finansowego za operację wycofania z rynku jabłek, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego, skutki, jakie wywołuje decyzja Dyrektora OT ARR, tj. wypłata wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skargę na powyższą decyzję pismem z (...) września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora OT ARR nr (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. w szczególności z rażącym naruszeniem:

1) § 4 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencje Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 23 października 2014 r." oraz

2) art. 5 ust. 1 lit. a) i 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014, polegającego na przyznaniu wsparcia Stronie na operacje wycofania jabłek z rynku jako producentowi indywidualnemu, który na dzień otrzymania wsparcia był członkiem organizacji (...) Sp. z o.o. realizującej program operacyjny, pomimo że wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, jak również nie powinny być kwalifikowane jako naruszenie któregokolwiek przepisu regulującego otrzymane przez Stronę wsparcie, ponieważ skutki prawne połączenia organizacji (...) Sp. z o.o. z organizacją (...) Sp. z o.o. w zakresie dotyczącym realizacji programu operacyjnego nie mogą wpływać na uprawnienia Strony jako podmiotu trzeciego, co wynika z pominiętych przy rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie następujących przepisów: art. 29, w zw. z art. 78 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/ 2011, art. 494 § 1,2 i 4 k.s.h., § 5 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. oraz art. 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia nr 1031 / 2014;

2. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia (...) października 2016 r. o nr (...) (pomyłkowo wskazano 2017 r.) w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na okoliczność terminu zatwierdzenia zmian w programie operacyjnym wynikających z połączenia spółek (...) Sp. z o.o. i (...) Sp. z o.o., a także na okoliczność tego, że na dzień wycofania przez Stronę owoców i złożenia przez niego wniosku o udzielenie wsparcia spółka (...) sp. z o.o. realizowała oddzielnie program operacyjny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) lutego 2019 r.

W uzasadnienie skargi jej autor podkreślił, że Skarżący z dniem (...) grudnia 2015 r. stał się wspólnikiem spółki (...) sp. z o.o. i jednocześnie jako producent owoców również członkiem tej samej organizacji producentów owoców i warzyw.

Zdaniem skarżącego nie istnieje przepis, który by stwierdzał że wraz z wpisem połączenia do rejestru, członek organizacji przejmowanej, nabywa prawa i obowiązki członka organizacji przejmującej w pełnym zakresie. W przedmiotowej sprawie jak zaznaczono w skardze, zmiana programu operacyjnego organizacji (...) sp. z o.o. nastąpiła w dniu (...) października 2016 r., a więc po dokonaniu operacji wycofania z rynku owoców przez Skarżącego.

Po drugie, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi, status prawny producenta indywidualnego, należy oceniać na dzień złożenia powiadomienia, a nie na dzień składania wniosku o przyznanie wsparcia. Za powyższym przemawia chociażby dyspozycja art. 5 ust. 5 rozporządzenia nr 1031/2014,

W niniejszej sprawie jak wywodzi autor skargi, produkty oraz powierzchnia nasadzeń będące przedmiotem zgłoszenia inwestora były zgłoszone wyłącznie przez niego. Żaden inny podmiot, w szczególności organizacja (...) Sp. z o.o. nie zgłosiła do udziału w mechanizmie gruntów Skarżącego, co oznacza, że umożliwia to Stronie partycypacje w mechanizmie pomocowym.

Przepisy regulujące przedmiotowy mechanizm nie przewidują sytuacji zmiany statusu Skarżącego w trakcie trwania postępowania a zatem istnieje swoista luka prawna w tym zakresie, która nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, przedkładając akta sprawy, Minister Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację wynikającą z zakażonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718- zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, że skarga jest zasadna.

Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a.). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, że nie jest kwestionowany pogląd, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa "Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Rolnictwa, utrzymująca w mocy decyzję Prezesa ARiMR, została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena ostatecznej decyzji Dyrektora OT ARR, pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, to jest czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r.z. 1, poz. 23) zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok z dnia 19 maja 1989 r. sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r.z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty,

2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,

3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Dyrektora OT ARR, decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r., poprzez nie zweryfikowanie materiału dowodowego i nie sprawdzenie czy J. F. spełniał warunki uczestnictwa w mechanizmie wycofania z rynku owoców i warzyw na każdym jego etapie pomimo, że Dyrektor OT ARR był z urzędu w posiadaniu stosownych informacji. Jak wskazał organ odwoławczy w realiach niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 w sposób rażący.

Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. określa katalog podmiotów uprawnionych do udziału w mechanizmie wycofania z rynku, do którego należą wyłącznie: organizacje producentów owoców i warzyw wdrażające programy operacyjne oraz producenci indywidualni nienależący do organizacji producentów owoców i warzyw wdrażających programy operacyjne. Zdaniem organów J. F. w dacie wycofywania produktów z rynku i składania wniosku o wsparcie nie był producentem indywidualnym nienależącym do organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, jak deklarował, ponieważ od dnia (...) grudnia 2015 r. należał do organizacji (...) Sp. z o.o. Wobec powyższego przyznanie temu producentowi wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR, mając na uwadze jego członkostwo w (...) Sp. z o.o., która również otrzymała pomoc za udział w tym samym mechanizmie, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014.

Omawiając powyższą kwestię trzeba tu przypomnieć, że skarżący w dniu (...) listopada 2015 r. złożył Powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek, następnie w dniu (...) kwietnia 2016 r. do organu wpłynął jego wniosek z zaznaczeniem, że jest on składany przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, przy czym co było niesporne w dniu (...) maja 2017 r. do Prezesa ARR wpłynęło pismo strony o połączeniu (...) Sp. z o.o. z (...) Sp. z o.o., stwierdzające fakt połączenia z dniem (...) grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy stwierdził, iż Strona, będąc w dacie operacji wycofania z rynku produktów oraz złożenia wniosku o wsparcie członkiem uznanej organizacji producentów (...) Sp. z o.o., która realizowała program operacyjny i brała udział w mechanizmie wycofania, nie mogła być jednocześnie w tym samym czasie producentem indywidualnym niebędącym członkiem uznanej organizacji producentów. Według organu nie ulega wątpliwości, że J. F. stając się członkiem organizacji (...) Sp. z o.o. przestał spełniać warunki do udziału i uzyskania wsparcia w wymienionym mechanizmie.

Organy dochodzą do wniosku, że po połączeniu się (...) Sp. z o.o. z organizacją (...) Sp. z o.o., która realizowała ten program operacyjny, skarżący w domniemaniu organów otrzymał wsparcie zarówno jako indywidualny producent na skutek naruszenia przepisów postępowania przez Dyrektora OT ARR jak i wsparcia, które otrzymał jako członek organizacji producentów (...) Sp. z o.o.

Oceniając skutki podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że pomoc finansowa trafiła do nieuprawnionego podmiotu.

W ocenie Sądu niewątpliwie analizując mające zastosowanie w sprawie o przyznanie wsparcia przepisy, podzielić należy stanowisko organów, ze doszło do naruszenia prawa, bowiem przyznano wsparcie osobie będącej członkiem organizacji producentów (...) Sp. z o.o. w dacie wydania decyzji w (...) sierpnia 2016 r. Ocenić należało zatem czy doszło do rażącego naruszenia prawa i czy decyzja z (...) sierpnia 2016 r. o przyznaniu wsparcia jest obarczona rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR analizując powołane wyżej przepisy (rozporządzeń) przyjął, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do przyznania wparcia zarówno dla producenta J. F. (decyzją z (...) sierpnia 2016 r) oraz dla (...) Sp. z o.o. (decyzjami z (...) wrzesnia 2016 r. i (...) wrzesnia 2016 r.) i wypłata środków finansowych nosi znamiona podwójnego finansowania. Wskazał jednocześnie, że przepisy krajowe wykluczają podwójne finansowanie. Stwierdził zatem, iż Dyrektor OT ARR na dzień wydawania decyzji stronie miał nadzór nad organizacjami producentów owoców i warzyw i w związku z tym miał wiedzę, że J. F. jest członkiem (...) Sp. z o.o.

Sąd stwierdza, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie faktycznie doszło do podwójnego finansowania. W zaskarżonych decyzjach organy nie wykazały powyższego faktu, nie przedstawiono żadnych wyliczeń, faktów i argumentów potwierdzających powyższe, zaś w takiej sytuacji nie można uznać, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego. Nie można w takiej sytuacji uznać, że skutki społeczno - gospodarcze są tego rodzaju, iż decyzję z (...) sierpnia 2016 r. o przyznaniu wsparcia należy wyeliminować z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest sytuacja, w której ewentualne błędy organów mogą być korygowane w drodze nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych.

Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Organy powinny zatem ocenić uwzględniając wskazane wyżej okoliczności sprawy, w których doszło do wydania, weryfikowanej w trybie nadzoru, decyzji mając na uwadze, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym, które pozwalałoby organowi na eliminację z obrotu prawnego, wprawdzie korzystnej dla adresata, lecz de facto naruszającej prawo decyzji administracyjnej. Organy ocenią i wypowiedzą się czy w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania i czy to naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący, czy też w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Oczywiście nie umknie ocenie organów analiza skutków społeczno-gospodarczych na co niewątpliwie będzie miał wpływ fakt dokonania wypłaty podwójnego finansowania w ramach DOWIII dla J.F. (raz na podstawie decyzji z (...) sierpnia 2016 r., a drugi raz dla organizacji (...) Sp. z o.o.).

Analizując powyższe skutki społeczno-gospodarcze organy odniosą się czy należy dać prymat ogólnej zasadzie stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. nad zastosowaniem trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, uregulowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 863/18 z dnia 20 lutego 2019 r., iż w przepisach prawnych dotyczących wsparcia dla IP oraz OP występuje luka prawna, która nie przewiduje udziału w programie operacyjnym podmiotu w sytuacji zmiany statusu faktycznego lub prawnego (jak w przypadku skarżącego). Podziela także pogląd, iż takiej luki prawnej nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niemniej w ocenie Sądu decydujące znaczenie, skutkujące uchyleniem zaskarżonych decyzji miał fakt braku jednoznacznego wypowiedzenia się co do naruszenia przepisów skutkujących oceną - rażącego naruszenia prawa w kontekście braku oceny skutków społeczno - gospodarczych.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii. Organ nie przekonał Sądu, że doszło do podwójnego finansowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć na względzie uwagi Sądu a nadto wziąć pod rozwagę, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt 1 wyroku).

O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę (...) zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego ((...) zł) oraz wynagrodzenia adwokata ((...) zł), jak też zwrotu opłaty skarbowej (pkt 2 wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.