Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3036813

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 maja 2020 r.
VIII SA/Wa 78/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński.

Sędziowie WSA: Iwona Owsińska Gwiazda, Leszek Kobylski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w (...) z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz zatwierdzenia taryf i opłat stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy w (...) (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 3 ust. 1, art. 19 i art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm., dalej: u.z.z.w.) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 858, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70) podjęła w dniu (...) listopada 2009 r. uchwałę nr (...) w sprawie zatwierdzenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz zatwierdzenia taryf opłat (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z (...) grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w (...) (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z (...) listopada 2009 r. nr (...). Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997.78.483), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust. 1 i art. 15 ust. 3 i 4 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 grudnia 2017 r., Dz. U. 2019.1437 t.j.) oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez:

- wskazanie w § 1 ust. 1 regulaminu, że dotyczy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, tj. Zakład Usług Komunalno-Rolniczych w (...);

- zawarcie w § 1 ust. 2, 3 i § 2 regulaminu powtórzeń i częściowej modyfikacji definicji pojęć: "zbiorowe zaopatrzenie w wodę", " zbiorowe odprowadzanie ścieków", "odbiorca usług" - zawartych w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 2 pkt 3, 20, 21 u.z.z.w.;

- zawarcie w § 4 i § 5 regulaminu unormowań dotyczących umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków uregulowanych w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 6 ust. 1, 2, 4, 5, 6 u.z.z.w.;

- uregulowanie w § 6 regulaminu zagadnień dotyczących czasu trwania, rozwiązania i wygaśnięcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 k.c.;

- odniesienie w § 7 regulaminu do powinności zakładu realizacji w umowach postanowień bliżej nieokreślonego rozporządzenia i wydanego na podstawie nieokreślonej ustawy;

- brak określenia w treści regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

- określenie w rozdziale III regulaminu (§ 8 ust. 1 i 2, § 9, § 10, § 11, § 12) obowiązków zakładu, mimo, że zagadnienie "obowiązków zakładu" co do zasady powinna zostać uregulowana w umowie między stronami, której treść określa art. 6 ust. 3 u.z.z.w.;

- dokonanie w § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18 ust. 2 regulaminu powtórzeń i częściowej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 27 ust. 1, 4 i 5 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 1, 2, 3, 6, 17 ust. 4, 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. 2006.127.886 z późn. zm.);

- określenie w § 18 ust. 1 regulaminu treści składników umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków w zakresie ustalenia okresu obrachunkowego, skutków niedotrzymania terminu zapłaty, sposobu uiszczenia opłat, gdy wskazane kwestie zostały uregulowane w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 6 ust. 3 u.z.z.w.;

- dokonanie w § 19 regulaminu odwołania do taryfy zatwierdzonej uchwałą rady gminy, bądź wprowadzonej w trybie art. 24 ust. 8 u.z.z.w. jako podstawy przy rozliczeniach z odbiorcami, gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w art. 26 ust. 1 u.z.z.w.;

- dokonanie w § 20 i § 21 regulaminu powtórzenia kwestii uregulowanych w art. 24 ust. 9, 10 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym do 12 grudnia 2017 r.), dotyczących terminu ogłoszenia o obowiązywaniu taryf;

- powtórzenie i częściowa modyfikacja w § 22 regulaminu unormowania zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu - art. 22 u.z.z.w., dotyczącego obciążenia gminy na podstawie stawek i cen ustalonych w taryfie;

- określenie w § 23 ust. 3 i 4 regulaminu obowiązków; wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z zakładem przez przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych oraz przekazania do zakładu kopii powykonawczej mapy inwentaryzacyjnej - przed podpisaniem umowy na dostawę wody lub odprowadzenie ścieków, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym do 12 grudnia 2017 r.);

- powtórzenie i częściowa modyfikacja w § 24 ust. 1 regulaminu unormowania zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu - art. 15 ust. 2 u.z.z.w., dotyczącego kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego;

- określenie w § 24 ust. 2 podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów budowy przyłącza kanalizacyjnego na odcinku łączącym wewnętrzną instalację kanalizacyjną za pierwszą studzienką oraz urządzenia pomiarowego, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym do 12 grudnia 2017 r.);

- określenie w § 25 ust. 1 regulaminu odpowiedzialności odbiorcy usług za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych (kanalizacyjnych) wraz z urządzeniem pomiarowym, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym do 12 grudnia 2017 r.);

- uregulowanie w § 25 ust. 2 regulaminu kwestii dotyczącej ponoszenia kosztów w zakresie montażu, utrzymania oraz legalizacji wodomierzy, wbrew treści regulacji ustawowej z art. 15 ust. 3 u.z.z.w.;

- brak należytego wypełnienia delegacji ustawowej w § 26, § 27 i § 28 regulaminu w zakresie określonego w art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym do 12 grudnia 2017 r.) odnośnie standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

- określenie w § 29 regulaminu sytuacji w których zakład posiada uprawnienie odmówienia przyłączenia do sieci, w sposób pozostający w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.;

- ustalenie w § 30 i § 32 regulaminu uprawnienia zakładu do odmowy zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzenia ścieków z odwołaniem się do regulacji ustawowej zawartej w art. 6 u.z.z.w. oraz ponownego zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzenie ścieków, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej;

- powtórzenie i częściowa modyfikacja w § 31 i § 33 regulaminu uregulowań zawartych w art. 7 i 8 u.z.z.w.;

- określenie w § od 34 do 42 regulaminu obowiązków odbiorcy usług, że wskazana materia powinna zostać uregulowana w umowie między stronami, której treść określa art. 6 ust. 3 u.z.z.w.;

- stwierdzenie w § 43 regulaminu, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) listopada 2009 r. w części dotyczącej zatwierdzenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wraz z regulaminem zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...), stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Zauważył, iż zapisy ustawy na podstawie, której regulamin powstał są w istocie stworzone z pojęć niedookreślonych, które stwarzają Prokuratorowi szerokie możliwości interpretacyjne i szerokie możliwości do kwestionowania zapisów regulaminu.

Na rozprawie dnia 27 maja 2020 r. Prokurator poparł skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w tym załącznika nr 2 w przedmiocie taryf, opłat za korzystanie z wodociągów i kanalizacji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19, publ. Lex nr 2697393).

Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Odnosząc się do najistotniejszych naruszeń kontrolowanej uchwały, przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym, że w § 1 pkt 1 regulaminu dokonano modyfikacji ustawowego określenia "przedsiębiorstwo" poprzez odwołanie się do podmiotu pod nazwą "Zakład Usług Komunalno-Rolniczych w (...)". W związku z tym, w regulaminie określono zasady świadczenia usług przez konkretny podmiot. Zdaniem Sądu, brak jest podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 u.z.z.w.) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być generalnie, bez ich wskazania.

W ocenie Sądu, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, do czego była zobowiązana w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Z treści przepisu § 8 ust. 1 Regulaminu wynika, że Zakład ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzania ścieków. Taka regulacja regulaminu, jak i inne jego zapisy nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W rzeczywistości w zaskarżonej uchwale brak jest dokładnego uregulowania minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody i ilości odprowadzanych ścieków oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane (por. np. wyroki WSA: w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, publ. cbosa, z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, w Gliwicach z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl662/06, publ. cbosa, w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. cbosa, w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. cbosa), w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17 publ. cbosa). W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z kolei niezbędne elementy, które powinna zawierać umowa zostały wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń,

3) praw i obowiązków stron umowy,

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług,

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18,

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Zdaniem Sądu, Rada Gminy w zaskarżonej uchwale przekroczyła delegację ustawową z art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., normując w § 6, § 7 § 8 ust. 1-2, § 9 § 10, § 11, § 12, § 18 ust. 1, § 30, § 32 i § od 34-42 elementy, które powinny znaleźć się w umowie (m.in. zagadnień dotyczących czasu trwania, rozwiązania i wygaśnięcia umowy, obowiązków zakładu, zasad ustalania okresu obrachunkowego, skutków niedotrzymania terminu zapłaty, sposobu uiszczania opłat, obowiązków odbiorcy usług). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym zawarcie w regulaminie postanowień dotyczących warunków i trybu rozwiązania umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowym (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, publ. cbosa, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. cbosa, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, publ. cbosa, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, publ. cbosa). Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257//18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, wszystkie publ. cbosa). Nadto należy zauważyć również, iż § 4 i § 5 regulaminu dokonano powtórzeń unormowań dotyczących umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, a uregulowanych w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 6 ust. 1, 2, 4, 5, 6 u.z.z.w.

Przedmiotowa uchwała w § 7 regulaminu wskazuje, że w umowach dotyczących odprowadzania ścieków zakład realizuje postanowienia wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wydanego na podstawie art. 11 ustawy. Ogólnikowe odesłanie do upoważnienia ustawowego oraz odwołanie się do bliżej nieokreślonego rozporządzenia wykonawczego nie stanowi prawidłowego sposobu redakcji aktu prawa miejscowego. Jak słusznie zauważył skarżący, organ uchwałodawczy zapewne zamierzał odnieść się do Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. 2016.1757 t.j.). Sąd zgadza się ze skarżącym, że wskazanie tegoż rozporządzenia jako wpływającego na treść umowy zawieranej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Trafnie wskazał Prokurator, że § 1 ust. 1, 2, 3 i § 2 regulaminu dokonano powtórzenia i częściowej modyfikacji definicji pojęć: "zbiorowe zaopatrzenie w wodę", "zbiorowe odprowadzanie ścieków", "odbiorca usług", a zawartych w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 2 pkt 3, 20, 21 u.z.z.w. Art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 - po nowelizacji ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, D2.U.2017.2180) nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, iż zawarcie w skarżonym regulaminie powtórzeń i częściowej modyfikacji definicji ustawowych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej (tak np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II SA/Gl 518/14).

Należy zauważyć, iż w § 23 ust. 3 i 4 regulaminu nałożono na odbiorcę usług obowiązki wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z zakładem przez przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych oraz przekazania do zakładu kopii powykonawczej mapy inwentaryzacyjnej - przed podpisaniem umowy na dostawę wody lub odprowadzenie ścieków. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż takie uregulowanie narusza przepisy art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019.1186 t.j.). Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 641/14). W art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wskazano obowiązek przedsiębiorstwa do zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Zawarcie umowy nie powinno być uwarunkowane od przekazania przedsiębiorstwu kopii powykonawczej mapy inwentaryzacyjnej.

Sąd zauważa również, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez rady gmin nie może przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. To stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 115/18, w Olsztynie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 566/18, wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, wyrok WSA w Kielcach z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 473/18, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18, dostępne w cbosa). Delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w (...) z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...) narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.