Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1466186

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 3 kwietnia 2014 r.
VIII SA/Wa 742/13
Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania a zawiadomienie o decyzji poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski.

Sędziowie WSA: Justyna Mazur, Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania

1)

uchyla zaskarżone postanowienie;

2)

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej G. D. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. D. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego znak (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją znak (...) z dnia (...) lipca 2011 r. Starosta R. (dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie art. § 1 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 5 oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze, zm., zwane dalej: "rozporządzeniem z 1956 r."), art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, zwana dalej "p.g.k."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej "k.p.a.") orzekł o:

1)

zatwierdzeniu projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na zmienionych użytkach gruntowych oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów zmeliorowanych w obrębie R., gmina W., powiat (...), zgodnie z mapą klasyfikacyjną i operatem wykonanym przez uprawnionego klasyfikatora gruntów (...);

2)

wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów obrębu R., gmina W., powiat (...), zmian wynikających z ww. klasyfikacji gleboznawczej.

W wyniku powyższych zmian nieruchomość skarżącej, obejmująca działki o numerach: (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha, położona w R. gmina W., która pierwotnie stanowiła grunty rolne, została przekwalifikowana na teren niezabudowany zurbanizowany.

W dniu (...) lipca 2013 r. do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK", "organ odwoławczy") wpłynął wniosek G. D. (dalej: "skarżąca", "strona") o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Jako podstawę powyższego strona wskazała, iż dopiero w dniu (...) czerwca 2013 r. otrzymała od organu I instancji pismo informujące, iż organem właściwym w sprawie jest WINGiK. Wyjaśniła, iż na skutek złożenia żądania przesłania kserokopii dokumentów zgromadzonych w innym postępowaniu (wszczętym przez Wójta Gminy W. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji podatkowej za 2012 rok) dotyczącym jej działek nr (...) i (...), położonych w obrębie R., gmina W., dowiedziała się o przeprowadzeniu modernizacji oraz ewidencji gruntów i budynków w W. (z Dziennika Urzędowego Województwa (...) z dnia (...) marca 2012 r. poz. 2279). Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, iż przez wiele lat dopytywała w Gminie, czy jest opracowywany nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawsze otrzymywała odpowiedź negatywną. Dodała również, iż mieszka we W., ma ukończone (...) lat i jest osobą bardzo schorowaną. Wymaga pomocy osoby drugiej, bardzo często przebywa w szpitalach lub ośrodkach rehabilitacyjnych, stąd zdarzają się jej trudności z odbiorem korespondencji.

Postanowieniem znak (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. WINGiK, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 123 i 125 § 3 k.p.a., orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla terenu obejmującego obręb R., gmina W., gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzona została w latach 2010-2011 w ramach kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej na podstawie art. 22 ust. 1 p.g.k. oraz obowiązującego w tym okresie rozporządzenia z 1956 r., które regulowało procedurę przeprowadzania klasyfikacji gruntów i jej zatwierdzania. Przepisy te nie przewidywały indywidualnego zawiadamiania stron przed przystąpieniem do procesu klasyfikacji lub w trakcie jego trwania, określały natomiast procedurę ogłaszania w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a więc przez wywieszenie w lokalu właściwego organu, a także przez sołtysa wsi, w tym przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Akta postępowania zawierają liczne dokumenty świadczące o zastosowanej procedurze, chociażby pisma i zawiadomienia kierowane do Wójta Gminy W. oraz Sołtysa wsi R., zawierające prośby o poinformowanie zainteresowanych o kolejnych etapach postępowania klasyfikacyjnego oraz o wywieszenie zawiadomień na tablicy ogłoszeń. WINGiK podał, iż sporna decyzja Starosty została wysłana do Wójta Gminy W. oraz Sołtysa wsi R. celem jej upublicznienia w sposób zwyczajowo przyjęty. W związku z powyższym była ona wywieszona przez Wójta Gminy W. w dniach od (...) lipca 2011 r. do (...) sierpnia 2011 r., a także przez Sołtysa wsi R. na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Sposób informowania zainteresowanych o kolejnych etapach postępowania klasyfikacyjnego przebiegał więc zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa materialnego regulującymi tematykę klasyfikacji gruntów. Przepis szczególny, zawarty w § 8 rozporządzenia z 1956 r., korespondował z regulacją art. 49 k.p.a., który dopuszcza możliwość publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej, jako sposób równoważny formie doręczenia uregulowanej w art. 39-48 k.p.a. Upływ terminu 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. W konsekwencji WINGiK uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które określały procedurę przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy podał, iż jak wynika z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i nastąpić może jedynie w przypadku, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie określone w nim przesłanki.

W szczególności przywrócenie terminu możliwe jest tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. MWINGiK powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w sprawie I SA/Ka 1718/96, zgodnie z którym jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji przywrócenie terminu nastąpi wówczas, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

Organ odwoławczy uznał więc, że w rozpatrywanej sprawie strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Ponadto wskazał, że właściciele gruntów oprócz niekwestionowanych praw, mają też obowiązek dbania i interesowania się swoją nieruchomością. To w ich interesie leży zasięganie informacji (np. u sołtysa wsi, w Urzędzie Gminy, w Starostwie Powiatowym, czy też u mieszkańców wsi) na temat prowadzonych we wsi kompleksowych działań i opracowań, które mogą dotyczyć również ich nieruchomości. Prace związane z klasyfikacją gruntów na przedmiotowym terenie trwały stosunkowo długo, bo ponad jeden rok i były związane z przeprowadzoną z urzędu kompleksową modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla obrębów wiejskich z terenu gminy W., powiat (...). Informacje Starosty o przystąpieniu do przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu ewidencyjnego R. oraz jej kolejnych etapach były publikowane, zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 24a p.g.k., zamieszczane były również ogłoszenia w prasie ogólnopolskiej ("Gazecie Wyborczej").

W świetle powyższych ustaleń, organ odwoławczy nie stwierdził przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia art. 7-8 k.p.a.; organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem jej słusznego interesu jako właściciela i obywatela. Ponadto zamiast przywrócić jej prawo do złożenia odwołania naraził ją na uciążliwe postępowanie sądowe. Skarżąca podała, iż właściciel ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 p.g.k.), dlatego gmina nie miała prawa bez wiedzy i zgody strony zmieniać przeznaczenia stanowiących jej własność działek nr (...) i (...).

Wskazała, iż organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności treści złożonego przez skarżącą odwołania z dnia (...) lipca 2013 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) lipca 2013 r., dotyczącego zmiany podatku rolnego na 2012 rok i ustalenie wymiaru podatku od nieruchomości na 2012 rok. Nie uwzględnił także faktu, że skarżąca nie mieszka w W., tylko we W. i nie ma dostępu do informacji ogłaszanych zwyczajowo w tej miejscowości. Uważa, iż Wójt, zgodnie z zasadą pisemności uregulowaną w art. 14 k.p.a., winien był pisemnie zawiadomić ją o rozpoczętych pracach, zmierzających do opracowania nowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego jej działek, do czego też wobec niej się zobowiązał.

Podniosła także, iż WINGiK nie wziął pod uwagę złożonej w sprawie dokumentacji medycznej, jej wieku oraz schorzeń, na które cierpi. Podała, iż nie jest w stanie odbyć żadnej podróży. Jest to przeszkoda, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Skarżąca uważa, że nie dopuściła się żadnego niedbalstwa w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Prośbę o przywrócenie terminu wniosła w ciągu 2 dni od dnia, w którym dowiedziała się do kogo podanie takie ma skierować. Jeśli jakieś uchybienie terminu nastąpiło, to bez jej winy i ona to uprawdopodobniła.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, że wniosek o przywrócenie terminu nie został wniesiony w ciągu 7 dni od ustania ewentualnej przyczyny uchybienia terminu, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a.,

a dokumenty złożone przez skarżącą w postaci: zaświadczenia lekarskiego z dnia (...) grudnia 2012 r., kserokopii biletu kolejowego z dnia (...) maja 2013 r. na trasie K. - W. wraz z pismem z dnia (...) maja 2013 r., zawierającym wyjaśnienia skarżącej, iż w maju 2013 r. przebywała na leczeniu w K. - nie są wystarczającymi dowodami w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podstawę objętego skargą rozstrzygnięcia stanowił art. 58 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2), przy czym przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).

Z powołanej regulacji wyraźnie wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

- uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony;

- zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu;

- zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1257/11, niepubl., dostępny w CBOSA, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 282). Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największej staranności. Przywrócenie terminu nie jest natomiast możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

Obowiązkiem wnoszącego prośbę o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w terminie. Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, iż stosownie do treści art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z tym przepisem koresponduje § 8 rozporządzenia z 1956 r., z którego wynika, że naczelnik gminy, po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń, wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni (ust. 1). Jeżeli klasyfikację przeprowadzono w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (§ 2 pkt 1) orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów wydaje się łącznie z orzeczeniem w sprawie tego przekształcenia (ust. 2). Od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym (ust. 3).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Starosty z dnia (...) lipca 2011 r., od której skarżąca wniosła odwołanie, zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego weszła do obrotu prawnego przez zawiadomienie stron o jej wydaniu w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. przez wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń, czyli zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r. w związku z art. 49 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika jednak, że ww. decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. w okresie od (...) lipca 2011 r. do (...) sierpnia 2011 r. (k. (...) akt organu I instancji), zaś z pisma Wójta tej gminy z dnia (...) listopada 2011 r. (k. (...) akt organu I instancji) wynika, że decyzja ta była wywieszona na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu w dniach od (...) lipca 2011 r. do dnia (...) sierpnia 2011 r. Istnieje więc rozbieżność w tym zakresie, którą organ odwoławczy winien ustalić, gdyż istotne jest wskazanie, w jakiej dacie decyzja z dnia (...) lipca 2011 r. stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem kwestii, czy skarżąca zachowała termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., kiedy dowiedziała się o ustaniu przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia (...) lipca 2011 r. Na ten temat organ odwoławczy uczynił wzmiankę dopiero w odpowiedzi na skargę (strona 3), prezentując stanowisko, iż przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu nie został wniesiony w ciągu 7 dni od ustania ewentualnej przyczyny uchybienia terminu, ale w żaden sposób tego nie uzasadnił.

Przyczyną odmowy przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania jest brak uprawdopodobnienia przez nią, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Jednak w ocenie Sądu, w tym zakresie organ odwoławczy nie przeanalizował wszystkich okoliczności, które skarżąca podnosiła we wniosku oraz w jego załącznikach (pismach z dnia: (...) stycznia 2013 r., (...) stycznia 2013 r. i (...) lutego 2013 r.). Skarżąca mieszka we W., jest osobą w podeszłym wieku (ma ponad (...) lat), schorowaną, wymagającą pomocy osoby drugiej, źle widzi, nie może podróżować, udokumentowała niemożność pisania (zabieg na prawą rękę). Natomiast organ w ogóle nie rozważył tych okoliczności w kontekście ewentualnego uprawdopodobnienia braku winy skarżącej w uchybieniu terminu.

Zdaniem Sądu, wszelkie wątpliwości dotyczące uprawdopodobnienia braku winy przez stronę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która weszła do obrotu prawnego w sposób, określony w art. 49 k.p.a., należy rozstrzygać na korzyść strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2012 r., VIII SA/Wa 25/12, publ. CBOiS).

Poza tym wskazać należy, iż przedstawione w sprawie niniejszej akta administracyjne nie zawierają odwołania skarżącej od spornej decyzji kwalifikacyjnej, które skarżąca powinna wnieść wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 58 § 2 zdanie 2 k.p.a. WINGiK nie kierował jednak do skarżącej wezwania do usunięcia ww. braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 58 § 1 i § 2, art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku), zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia ww. rozważań Sądu, a w szczególności:

- jednoznacznie ustalić, w jakiej dacie decyzja stała się ostateczna,

- wezwać skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania od decyzji z dnia (...) lipca 2011 r.,

- zbadać na podstawie całokształtu materiału zebranego w sprawie, w jakiej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania i czy skarżąca złożyła wniosek o jego przywrócenie w terminie z art. 58 § 2 zdanie 1 k.p.a.,

- wszechstronnie ustalić, czy skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, z tym zastrzeżeniem, iż wszelkie wątpliwości w tym zakresie należy rozstrzygać na jej korzyść.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.