Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1412276

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 6 listopada 2013 r.
VIII SA/Wa 591/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.).

Sędziowie WSA: Sławomir Fularski, Cezary Kosterna.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) marca 2013 r. nr (...);

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. C. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości wszczętego na wniosek W. C. (strona, skarżący) w sprawie stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia i odprowadzania wód opadowych działki nr ewidencyjny (...) położonej w D. gmina S.

Uzasadniając decyzję PINB wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem strony w sprawie stanu technicznego i prawnego ogrodzenia wykonanego przez P. R. oraz odprowadzania wód opadowych z działki nr (...) położonej w D. gmina S. Podał następnie, iż pomiędzy działkami nr (...) i (...) na mapie ewidencyjnej pobranej ze Starostwa Powiatowego w L. na działce nr (...) znajduje się droga, będąca własnością Gminy S. (Gmina). Działka skarżącego w żaden sposób nie graniczy z działką P. R. Powyższe potwierdziły oględziny ww. działek, w wyniku których ustalono, że pomiędzy ogrodzeniami skarżącego i P. R. przebiega pas gruntu (stanowiący własność Gminy). Granice działek (...),(...) i (...) nie są dokładnie ustalone. Fakt ten potwierdza także pismo uprawnionego geodety z dnia (...) września 2012 r. skierowane do Wójta Gminy S. (Wójta) oraz wyrok Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia (...) lutego 2011 r., sygn. akt (...) stwierdzając: "zgodnie z ewidencją gruntów wsi D., gmina S., działki o numerach (...) i (...) nie graniczą ze sobą, albowiem rozdziela je ścieżka biegnąca od drogi - działki nr (...) i stanowiącą jej cześć, a kończąca się na linii wyznaczonej przez wschodnie granice działek (...) i (...) (opinia biegłego J. N. - k. 34)".

Wskazał dalej, iż P. R. poinformował PINB, iż w dniu (...) marca 2013 r. usunął spod drogi gminnej nr (...) rurę o średnicy 160 mm i przywrócił drogę do stanu poprzedniego. Według ustaleń organu I instancji nic nie wskazuje, aby nieruchomość strony znajdowała się w strefie oddziaływania wykonanego ogrodzenia i odprowadzenia wód opadowych.

W konsekwencji uznał, iż w zaistniałej sytuacji i wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego, wobec braku jego interesu prawnego zasadnym jest umorzenie tego postępowania.

W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie podjętego rozstrzygnięcia. Wydanej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że jego nieruchomość nie znajduje się w strefie oddziaływania wykonanego ogrodzenia i odprowadzenia wód gruntowych oraz że nie ma on interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

Skarżący wyjaśnił, iż w sprawie nie może budzić wątpliwości, że rura odprowadzająca wodę z działki P. R. została przeprowadzona przez jego działkę, tj. działkę oznaczoną na mapie numerem (...). Okoliczność ta wynika z prostej analizy granic ewidencyjnych obu tych działek i została podniesiona w opinii biegłego opiniującego na zlecenie Gminy w kwestii naruszenia przez P. R. stosunków wodnych na gruncie.

Odnosząc się do przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentu uzasadnienia wyroku w sprawie (...) wskazał, że fragment ten jest wyrwanym z szerszego kontekstu i nie oddaje rzeczywistego stanu. Dla pełnego obrazu ustaleń czynionych przez Sąd w tej sprawie należy zapoznać się z całością uzasadnienia.

Podał, iż wskazywane w decyzji oświadczenie P. R. dotyczące usunięcia rury jest nieprawdziwe. Ww. usunął bowiem wyłącznie krótki fragment rury wystający z ziemi, pozostałą jej część przysypał ziemią, aby ją ukryć. W ten sposób odprowadzana z jego nieruchomości woda wypływa z rury pod powierzchnią działki skarżącego, tworząc grzęzawisko, co ustalił, gdy odkopał część rury na odcinku przebiegającym przez jego działkę.

Odnosząc się do wybudowanego przez P. R. ogrodzenia podał, że wybudowane w ogrodzeniu koryta, do których odprowadzana jest woda z działki nie spełniają swojej roli, bowiem przy ulewnych deszczach w korytach tych zbiera się woda z całej działki, wylewając się z nich i zalewając jego działkę.

Ww. okoliczności świadczą, że posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Decyzją Nr (...) z dnia 20 maja 2013 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. zwanej dalej p.b.), orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz treść przepisów regulujących kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego, strony tego postępowania oraz jego bezprzedmiotowości. Wskazał, iż złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik, bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną winno skutkować jego umorzeniem. Organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony, która jest właścicielem działki nr (...). Dalej wskazał, że materiał dowodowy sprawy wskazuje (mapa ewidencyjna pobrana ze Starostwa Powiatowego, pismo Wójta), iż pomiędzy ogrodzeniami strony i P. R. przebiega pas gruntu, który jest drogą gminną (należącą do Gminy). Wobec tego ustalenia wyjaśnił, że działka skarżącego nie graniczy z działką, na której znajduje się sporny przedmiot postępowania. Ponadto z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że rura PCV znajdująca się pod drogą gminną została usunięta. Pod ziemią znajduje się jeszcze część rury biegnąca od studzienki zlokalizowanej na działce nr (...) do zachodniej skarpy działki nr (...). W obecnym stanie woda opadowa z działki nr (...) nie jest odprowadzana poza jej ogrodzenie. W związku z powyższym zdaniem WINB przedmiotowe ogrodzenie, jak i instalacja wodna, nie oddziałują na nieruchomość należącą do skarżącego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż powstanie interesu prawnego po stronie skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nie można bowiem uznać, że przedmiotowa inwestycja powoduje naruszenie uzasadnionych interesów strony, jak też ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu jego działki (nr (...)). W ocenie WINB ogrodzenie oraz instalacja wodna, która służy odprowadzaniu wody na działkę własną, nie narusza konkretnych norm, z których skarżący mógłby wywodzić interes prawny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że kwestie naruszenia prawa własności regulowane są przepisami prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego, w związku z powyższym jako takie podlegają jurysdykcji sądów powszechnych. W takim przypadku poszkodowani mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym.

Konkludując stwierdził, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby, której nie przysługuje status strony, prawidłowo zatem organ I instancji orzekł o jego umorzeniu.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji PINB w przedmiocie umorzenia postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że: woda opadowa z działki nr (...) nie jest odprowadzana poza jej ogrodzenie; instalacja wodna nie oddziałuje na nieruchomość należącą do skarżącego; ogrodzenie oraz instalacja wodna, (...) służy odprowadzaniu wody na działkę własną.

Skarżący wywiódł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że urządzona przez P. R. instalacja wodna znajduje się częściowo na jego nieruchomości (działka nr (...)), jak również odprowadza wodę opadową poza ogrodzenie tej działki. Powyższe wynika wprost m.in. z: treści opinii mgr inż. k.c., który we wnioskach końcowych wskazał: "2. Odprowadzenie wód deszczowych mogło dotyczyć tylko działki (...), tymczasem studnia, część koryt i ogrodzenia znajdują się na działce (...) (...) 6. Art. 29p. 1 i 2 Prawa wodnego właściciel gruntu odprowadził wody na grunty sąsiednie bez uzyskania odpowiednich zgód" oraz treści decyzji Wójta Gminy z dnia (...) sierpnia 2011 r., nakazującej P. R. wykonać rów odwadniający biegnący od otworów w ogrodzeniu do drogi gminnej w sposób zabezpieczający przed przedostaniem się wody na wjazd do działki skarżącego. Powyższa okoliczność - odprowadzanie wody deszczowej na grunty sąsiednie - wynika również wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem - jak twierdzi w uzasadnieniu organ odwoławczy - rura odprowadzająca wodę kończy się na granicy działki P. R., to oczywistym jest, że woda z rury wypływa już poza granice działki, a nie na działkę. Woda wypływająca z rury z pewnością nie wraca na działkę z której spływa.

Jednocześnie skarżący podał, że wbrew twierdzeniom WINB P. R. nie usunął wyprowadzonej poza granice swojej nieruchomości rury, złożył natomiast fałszywe oświadczenie, w celu wprowadzenia organu w błąd. Ww. usunął bowiem wyłącznie krótki fragment rury wystający z ziemi, pozostałą jej część przysypał ziemią, aby ją ukryć. W ten sposób odprowadzana z jego nieruchomości woda wypływa z rury pod powierzchnią działki skarżącego, tworząc grzęzawisko. Odnosząc się do kwestii wybudowanego przez P. R. ogrodzenia wskazał, że wybudowane w ogrodzeniu koryta, do których odprowadzana jest woda z działki nie spełniają swojej roli, bowiem przy ulewnych deszczach w korytach tych zbiera się woda z całej działki, wylewając się z nich i zalewając działkę skarżącego. Powyższe okoliczności dowodzą, że skarżący posiada w niniejszym postępowaniu interes prawny. Interes ten wynika z naruszenia przepisów administracyjnego prawa materialnego, w tym np. przepisów Prawa wodnego wskazanych w opinii k.c., czy w przywołanej decyzji Wójta Gminy. Interes ten wynika również z naruszenia przez P. R. przepisu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm., zwana dalej Prawo wodne).

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się bowiem naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.) i prawa materialnego (art. 29 Prawa wodnego), co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji, w myśl art. 8 k.p.a. jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

Wymaga podkreślenia, iż wedle regulacji art. 65 § 1 zd. 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Z kolei art. 66 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dniu (...) grudnia 2012 r. do PINB wpłynął od skarżącego wniosek o "nakazanie P. R., właścicielowi działki (...) położonej w D., rozebrania wykonanej przez niego instalacji wodnej i rozebranie części ogrodzenia wykraczającej poza granice ewidencyjne ww. działki". Nie budzi przy tym wątpliwości, iż w uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący poinformował organ o toczącym się postępowaniu w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie, ponadto do niniejszego podania dołączył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak (...) z dnia (...) października 2012 r. w zakresie uznania zasadności zażalenia na bezczynność organu - Wójta - w sprawie nakazania P. R. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z późn. zm. stanu wody na gruncie.

Złożony przez skarżącego wniosek rodził po stronie organu obowiązek rozważenia, czy określone w nim żądania należą do właściwości organu nadzoru budowlanego i wyjaśnienia zakresu tego postępowania. W tym celu PINB powinien prawidłowo ustalić przedmiot żądania w niniejszej sprawie, ewentualnie w razie wątpliwości wezwać skarżącego do skonkretyzowania wniosku mając na uwadze inne toczące się postępowania przed innymi organami. Po ustaleniu zakresu wniosku organ I instancji winien odnieść się do tej części wniosku strony, która należy do jego właściwości rzeczowej, zaś wniosek w pozostałej części winien zgodnie z regulacją art. 66 § 1 k.p.a. zostać przekazany do organu właściwego w sprawie tj. do Wójta. Zaniechanie powyższego obowiązku w niniejszej sprawie spowodowało, iż przedstawiony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy jest nie do oceny.

Zauważyć należy, iż niewątpliwie stan techniczny ogrodzenia, czy innych urządzeń, prawidłowość jego wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną, czy też usytuowania na gruncie należy do właściwości PINB. Ocenie tego organu podlega także kwestia, czy sposób wykonania tego urządzenia nie narusza gospodarki wodnej na działce skarżącego (art. 29 prawa wodnego). W ramach tego postępowania organ I instancji winien wyjaśnić, czy wykonane ogrodzenie ("rury") nie oddziaływuje na działkę skarżącego nr (...) poprzez naruszenie spływu wód opadowych. Nadto po sprecyzowaniu wniosku przez stronę, organ zobowiązany był do ustalenia, czy wykonywane koryta betonowe, odpływ ze studni rurą PCV nie naruszają przepisów i nie oddziałują na działkę skarżącego.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż oparcie się organu na wypisie z ewidencji gruntów w zakresie ustalenia, że działki skarżącego i P. R., odpowiednio o nr (...) i (...) oddzielone są pasem drogi - działka nr (...), stanowiąca własność gminy, nie znajduje oparcia w przedstawionych przy skardze aktach administracyjnych. Z pisma UG (...) Wójta Gminy S., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że dokumenty pochodzące z Wydziału Geodezji, Kartografii Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w L. wskazują istnienie działki (...) pomiędzy działkami (...) i (...), przy czym Gmina nie posiada tytułu własności do działki (...).

Wobec braku prawidłowych ustaleń organów w zakresie przedmiotu wniosku i stanu faktycznego sprawy, nie do odparcia są zarzuty skarżącego co do wylewania wód opadowych na jego działkę, przy jednoczesnym wskazaniu wad w ogrodzeniu działki uczestnika. Nie ulega zatem wątpliwości, że należy również ocenić, czy rura przysypana ziemią powodująca spływ wody należy do zakresu działania organu nadzoru budowlanego. W rezultacie przedwczesne okazało się rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania ze wskazaniem, iż skarżący nie posiada przymiotu strony.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania z uwzględnieniem ww. uwag Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.