Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 760344

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 16 listopada 2010 r.
VIII SA/Wa 583/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Kosterna.

Sędziowie WSA: Leszek Kobylski (spr.), Włodzimierz Kowalczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "(...)" na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie płatności rolno-środowiskowych

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...);

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2010 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: ARMiR), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowej na rok 2009 z wniosku wspólników "R. A." spółka cywilna - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu (...).05.2009 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowej na rok 2.009 złożony przez podmiot o nazwie "R. A." spółka cywilna. Z przedłożonych do wniosku dokumentów wynikało, że wspólnikami wspomnianej spółki cywilnej są P. M. (osoba fizyczna) oraz A. E. M. spółka z o.o. z siedzibą w B.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B., po rozpatrzeniu przedłożonego wniosku wspomnianą wyżej decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. powołując się na art. 104, art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno-środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262) - umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowej na rok 2009 z wniosku "R. A." s.c.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 spółka cywilna nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej. Zdolność taką mają jedynie wspólnicy spółki. Podniósł dalej, że w zakresie prawa administracyjnego regulowanego k.p.a., spółka cywilna jako nie mająca zdolności prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej.

W zaistniałym stanie, w związku ze stwierdzeniem, że wniosek o płatności został złożony przez podmiot nieuprawniony (nie posiadający zdolności prawnej), postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Powyższa decyzja została doręczona wspólnikom spółki cywilnej, w tym P. M., który w ustawowym terminie złożył od niej odwołanie nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organ.

W uzupełnieniu do odwołania odwołujący się podniósł zarzuty naruszenia art. 8, 9, 24, 28 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), a także art. 12 ust. 3 i 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.).

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania, wspomnianą wyżej decyzją z dn. (...).05.2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie przyznania "R. A." spółka cywilna płatności rolno-środowiskowej na rok 2009 nie może być prowadzone. Podstawą przyjętego rozwiązania jest brak podmiotowości spółki cywilnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są jej wspólnicy. To im przysługuje status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym. Wobec powyższego, spółka cywilna nie może zostać uznana za stronę w rozumieniu k.p.a. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i jako taka nie ma zdolności prawnej, nie może też zostać beneficjentem płatności.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej "R. A." - P. M. oraz "A. E. M." sp. z o.o. zarejestrowani są w ewidencji producentów rolnych ARMiR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), dlatego też organ nie jest władny do przyznania płatności, o którą wnosi spółka cywilna "R. A." na rzecz jej wspólników. W zaistniałej sytuacji, wniosek złożony w imieniu spółki, nie może być uznany za wniosek złożony faktycznie przez jej wspólników, stąd też nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji.

Decyzja organu II instancji doręczona została wspólnikowi spółki cywilnej - P. M.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył P. M. (dalej jako: skarżący) - wspólnik spółki cywilnej "R. A.". Zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 28, art. 29 i art. 105 k.p.a. w związku z materialnoprawnymi przepisami szczególnymi, wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, powołując się na stosowne źródło, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny "posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną stosunków administracyjno-prawnych i uzyskania statusu strony postępowania. W tego rodzaju przypadkach rozstrzygające znaczenie mają przepisy prawa materialnego. Jeżeli ustawodawca wyposaża danego rodzaju jednostki organizacyjne w zdolność prawną w określonej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, to przepisy prawa procesowego nie mogą ograniczać zdolności jednostki organizacyjnej do bycia podmiotem praw i obowiązków w tej sferze prawa administracyjnego".

Przywołując orzecznictwo sądowe, skarżący wskazał, że stroną postępowania administracyjnego może być również spółka cywilna nie mająca osobowości prawnej i reprezentowana w obrocie cywilnoprawnym przez wspólników, jeżeli przepisy szczególne przyznają jej status strony.

Skarżący wywiódł, że z dyspozycji przepisów art. 10 cyt. ustawy z dn. 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich, art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady /WE/ 1782/2003 wynika, że materialne przepisy prawa w sferze płatności rolno-środowiskowych przyznają spółce cywilnej zdolność administracyjną. Spółka cywilna jest bowiem jednostką organizacyjną stanowiącą odrębnego rolnika, producenta rolnego i jest grupą osób cywilnych lub prawnych. Zdaniem skarżącego, powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania. Postępowanie w żadnej mierze nie było bezprzedmiotowe i winno być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem zgodnym zresztą z żądaniem wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia (...).10.2010 r. skarżący w odniesieniu do zagadnienia podmiotowości spółki cywilnej, powołując się na poglądy doktryny, podniósł twierdzenie, że grupa osób fizycznych lub prawnych będzie beneficjentem dopłat rolniczych bez względu na jej status w świetle prawa krajowego.

Wskazując na fakt, że wniosek o przyznanie pomocy został złożony w imieniu wspólników i sygnowany przez wspólnika, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę we wniosku EP (o nadanie numeru producenta rolnego), podniósł, że twierdzenie organów jakoby wniosek został złożony przez spółkę wobec wyraźnego nakazu instrukcji wypełniania wniosku otrzymanej przez wspólników od organu, tzw. wniosku spersonalizowanego, jest oczywistym nieporozumieniem. Organy tym samym naruszyły dyspozycję art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami, m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i w wydanych w rezultacie tego postępowania rozstrzygnięciach dopuściły się przede wszystkim naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości prawnej i kultury prawnej określonej w art. 8 k.p.a. W orzecznictwie sądowym jest ona także określana jako zasada lojalności państwa wobec obywatela (zob. wyrok TK z dn. 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88).

W doktrynie, zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Marzysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Kraków 2005).

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że skarżący jako podmiot składający kolejny wniosek o przyznanie płatności w kolejnym roku, otrzymał od ARMiR częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) wraz z materiałem graficznym oraz instrukcjami jego wypełnienia. Powyższe wynika z art. 25 ust. 3 ustawy z dn. 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.).

Kierując się powyższymi wskazaniami i działając w przeświadczeniu postępowania zgodnie z wytycznymi organu, tj. ARMiR, skarżący określił jako beneficjenta wnioskowanej płatności spółkę cywilną "W. A.".

Natomiast organy obu instancji jako okoliczność powodującą bezprzedmiotowość postępowania podniosły brak podmiotowości spółki cywilnej przy ubieganiu się o płatność rolnośrodowiskową.

Zgodnie z art. 29 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony art. 29 k.p.a. wymienia osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dn. 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej określana jako "ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów), producent rolny to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a cyt. rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Z kolei z ostatniego ww.ym. przepisu stanowiącego definicję rolnika wynika, że "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny tej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu oraz które prowadzą działalność rolniczą.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, spółka cywilna nie może być wnioskodawcą o przyznanie płatności rolno-środowiskowej ponieważ jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przepisy szczególne zaś nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a.

Natomiast wnioskodawcą o przyznanie przedmiotowych płatności może być grupa osób fizycznych i (lub) prawnych (wspólników spółki cywilnej), co wynika z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

W takich przypadkach, jeżeli jedna z osób (wspólników spółki cywilnej) prowadzących działalność w ramach spółki cywilnej złożyła wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania przez organ tej osoby do złożenia wyjaśnień w zakresie sprecyzowania kto jest wnioskodawcą, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Należy się zgodzić z poglądami organów ARMiR, że art. 12 ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów nie jest przepisem prawa materialnego pozwalającym na przyjęcie, że spółka cywilna została wyposażona w zdolność prawną w sprawie płatności rolno-środowiskowej. W przepisie tym uregulowano bowiem jedynie kwestię nadania numeru identyfikacyjnego, m.in. producentom rolnym działającym w formie spółki cywilnej. Z przepisu tego wynika nadto, że nr identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Z art. 12 ust. 6 ww.ym. ustawy wynika zaś, że do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w przypadku spółki cywilnej, dołącza się pisemną zgodę wspólników.

Tak więc, w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowej powinien zostać złożony przez jednego ze wspólników, mianowicie tego, któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano nr identyfikacyjny. Również przyznanie płatności winno nastąpić właśnie dla tego wspólnika na którego wpis do ewidencji producentów zgodę wyrazili pozostali wspólnicy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ nadesłał skarżącemu częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) jako producentowi ubiegającemu się o kontynuację płatności, a następnie, po ustaleniu, że podmiot który został oznaczony we wniosku (spółka cywilna) nie ma zdolności podmiotowej bycia beneficjentem pomocy, odstąpił od wezwania strony do wyjaśnienia czy wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowej nie był złożony przez wspólnika P. M. na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę aby ubiegał się o przedmiotową pomoc. Organy ARMiR ograniczyły się w postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach do stwierdzenia, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej do pomocy oraz, że pozostali wspólnicy "R. A." s.c są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), a organ w takim przypadku nie może przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna na rzecz jej wspólników.

Mając na uwadze konieczność ochrony strony działającej w dobrej wierze, zgodnie z zasadą zaufania uregulowaną w art. 8 k.p.a., tego rodzaju postępowania organów ARMiR zaaprobować nie można. Polskie orzecznictwo bowiem wyraża jednolite stanowisko, że uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (vide wyrok SN z dn. 5 października 1994 r., sygn. III ARN 46/94).

Organy ARMiR przyznają się do uchybienia polegającego na nadaniu nr ewidencyjnego producenta rolnego spółce cywilnej, ale skutki tego uchybienia w sposób, w ocenie Sądu niedopuszczalny, przerzucają na stronę. Tego rodzaju postępowania, mając na względzie zasadę działania organów państwa w sposób realizujący zaufanie obywateli do organów państwa i jego administracji określoną właśnie w art. 8 k.p.a., zaakceptować nie można.

Skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania kto jest wnioskodawcą, brak jest w stanie faktyczno-prawnym rozpoznawanej sprawy podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie mógłby znajdować art. 105 § 1 k.p.a. gdyby organy wykazały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż płatności nie mogą być przyznane żadnemu ze wspólników. W tym celu konieczne jest jednak dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz przedstawienie właściwej argumentacji prawnej. W ocenie Sądu, organy nie wykazały, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają wspólnikowi spółki cywilnej otrzymanie płatności tylko z tej przyczyny, że jest on zarejestrowanym producentem rolnym. Stąd argumentację organów z tym związaną należy uznać za chybioną, a decyzje jako wydaną z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie także odnieść się do argumentacji skarżącego dotyczącej szczególnego pełnomocnictwa, udzielonego mu jakoby przez wspólników Spółki do działania w ich imieniu, a także w imieniu Spółki, w trakcie postępowań związanych z poszczególnymi płatnościami rolnymi. W szczególności, obowiązkiem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie, czy skarżący rzeczywiście został wskazany jako pełnomocnik Spółki i (lub) jej wspólników w ewidencji producentów rolnych do wyłącznego działania w ich imieniu w sprawach dotyczących płatności rolnych. Sąd stwierdził zaś, że organ tylko P. M. doręczał korespondencję w trakcie postępowania odwoławczego (poza zaskarżoną decyzją).

Jednocześnie, w celu zadośćuczynienia zasadzie zaufania do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a., obowiązkiem organu będzie wezwanie wspólników spółki cywilnej (ewentualnie ich pełnomocnika) do wskazania jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności rolno-środowiskowych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. jak w pkt 3 wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.