Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2654184

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 4 kwietnia 2019 r.
VIII SA/Wa 55/19
Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski.

Sędziowie WSA: Leszek Kobylski (spr.), Justyna Mazur.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego "(...)" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w (...) na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. (...) - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w (...) z dnia (...) września 2018 r. w przedmiocie wydania świadectwa dopuszczenia

1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo- Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. (...) - Państwowy Instytut Badawczy z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...);

2. zasądza od Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. (...) - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w (...) na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "(...)" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w (...) kwotę (...) zł ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "(...)" sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo - Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. J.T. - Państwowy Instytut Badawczy z dn. (...) września 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania świadectwa dopuszczenia do użytkowania dla urządzenia Prądownica pianowa typ (...) typ (...). Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 736 z późn. zm.; dalej: "u.o.p.") oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania wysokości opłat za te czynności (Dz. U. Nr 143, poz. 1001).

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu (...) września 2008 r. "(...)" zwrócił się do CNBOP-PIB z wnioskiem o przeprowadzenie dopuszczenia wyrobu do użytkowania dla Prądownicy pianowej typ (...) typ (...). Do wniosku załączono dokumentację wyrobu.

W toku procesu dopuszczenia wyrób został przebadany w laboratorium CNBOP-PIB, a wyniki badań ujęto w sprawozdaniach z badań. W dalszej części procesu CNBOP-PIB poinformowało o konieczności wykonania oceny Warunków Techniczno - Organizacyjnych (dalej: WTO), o której mowa w art. 7 u.o.p.

Po przeanalizowaniu zebranego materiału w sprawie dopuszczenia do użytkowania Prądownicy pianowej typ (...) typ (...) Kierownik Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB w decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r. stwierdził, że Wnioskodawca nie przedstawił do procesu dopuszczenia:

1) dokumentacji potwierdzającej fakt wyprodukowania i legalnego wprowadzenia do obrotu Prądownicy pianowej typ (...) typ (...), o którym mowa w art. 7 ust. 6 u.o.p.;

2) dokumentacji umożliwiającej CNBOP-PIB weryfikację oceny warunków produkcji wyrobu spełniającego która stanowiłaby podstawę wprowadzenia tego wyrobu do stosowania w jednym z państw wymienionych w art. 7 ust. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Tym samym CNBOP-PIB nie uzyskało potwierdzenia, że zapewniona jest stabilność i powtarzalność produkcji wyrobów posiadających właściwości nie niższe niż określone w mających zastosowanie wymaganiach Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych. Powyższe uniemożliwiło udzielenia dopuszczenia do użytkowania dla przedmiotowego wyrobu.

Od decyzji Kierownika JC Wnioskodawca złożył odwołanie do Dyrektora CNBOP-PIB, który w rozstrzygnięciu z dnia (...) grudnia 2014 r. nie podzielił stanowiska Odwołującego i tym samym utrzymał w mocy decyzję Kierownika JC nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r.

"(...)" zaskarżył decyzję Dyrektora CNBOP-PIB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 września 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 161/15) uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika JC dnia (...) listopada 2014 r.

Od orzeczenia sądu I instancji CNBOP-PIB wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego który wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3696/15) oddalił skargę kasacyjną Instytutu.

Uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3696/15), po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie Kierownik JC CNBOP-PIB wydał decyzję z dnia (...) lutego 2018 r. Nr (...) "wzorowaną" na decyzjach administracyjnych. W ww. decyzji, w wyniku ponownego zbadania sprawy, Kierownik Jednostki Certyfikującej po raz kolejny odmówił dopuszczenia wyrobu do użytkowania dla Prądownicy pianowej typ (...) typ (...). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że "(...)", mimo konieczności wykonania oceny Warunków Techniczno - Organizacyjnych (WTO), o której mowa w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, nie wyraził zgody na przeprowadzenie oceny WTO w miejscu produkcji wyrobu. Mimo że Instytut wyrażał i nadal wyraża zarówno wolę, jak i gotowość wydania świadectwa na wyrób objęty wnioskiem Spółki (jednak pod warunkiem przedstawienia kompletnej dokumentacji, która umożliwi ustalenie, że poziom bezpieczeństwa Prądownicy pianowej typ (...) typ (...) nie jest niższy od określonej w Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych). Strona odwołująca nadal nie przedstawiła kompletnej dokumentacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła decyzji Kierownika JC naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7 ust. 6 u.o.p.;

2) § 18 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (dalej "Rozporządzenie");

3) art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 u.o.p. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie nadania Instytutowi statusu państwowego instytutu badawczego oraz art. 24 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych;

4) art. 107 § 1 k.p.a.;

5) art. 15 oraz art. 127 § 1 i 2 k.p.a.;

6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;

7) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.;

8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

9) art. 9 i art. 11 k.p.a.

Orzekając ww. decyzją z dn. (...) września 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania, o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji, Dyrektor CNBOP powołał następującą argumentację:

Przede wszystkim stwierdził, że z brzmienia przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego oraz postanowień ustawy o instytutach badawczych nie wynika, aby Dyrektor CNBOP-PIB był organem administracji i aby jego działania podejmowane w procesie certyfikacji podlegały zasadom postępowania administracyjnego. Tryb postępowania oraz decyzje wydawane przez CNBOP-PIB są wyłącznie wynikiem przeprowadzonych uprzednio czynności i właściwych procedur, zaś tryb odwoławczy od tych decyzji regulują ustawy szczególne oraz statut - nie zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego, w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania przepisów k.p.a. przez CNBOP

w zakresie wydawania decyzji i stosowania przepisów k.p.a. do postępowań prowadzonych w Instytucie, a tym bardziej całkowicie nieuprawnione byłoby obciążanie Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązkiem rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji CNBOP, a następnie poddawania decyzji ww. Ministra ocenie sądów administracyjnych, czy też sądów powszechnych. Zarówno przepisy ustawy o instytutach badawczych, jak i akty prawa wewnętrznego CNBOP-PIB nie zawierają delegacji do stosowania przez CNBOP przepisów k.p.a. w zakresie wydawania decyzji i rozpatrywania środków odwoławczych. Obowiązek stosowania k.p.a. musi bowiem wynikać wprost z ustawy, a Instytut - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, samofinansujący się i pozostający całkowicie poza sektorem finansów publicznych - nie może "nagle" wprowadzić k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Dyrektora CNBOP-PIB nie można zgodzić się z PPHU "(...)" Sp. z o.o., że Kierownik w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do których nie ma obowiązku stosowania z powodu braku podstawy prawnej.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podkreślił, że od 2014 r., realizując zasadę współpracy z kontrahentami i tym samym respektując zasadę czynnego udziału Strony w postępowaniu. Instytut spotykał się z odwołującym oraz wymieniał się liczną korespondencją - umożliwiając swobodne wypowiedzenie się co do przebiegu określonego etapu procesu. Nadto wskazał, że rozpoznając wniosek "(...)" Instytut na każdym etapie postępowania dołożył należytej staranności w celu wyjaśnienia sprawy, a Strona brała czynny udział w ustaleniach faktycznych i prawnych tej sprawy. Na przestrzeni wielu lat CNBOP-PIB prowadziło z "(...)" obszerną korespondencje w przedmiocie wyjaśnienia zasadności wykonania oceny WTO.

W kontekście powyższych czynności zdaniem Dyrektora CNBOP-PIB zarzuty skargi skupione wokół k.p.a. mają na celu "odwrócenie" uwagi od faktu, że "(...)" nadal nie wykonał oceny Warunków Techniczno - Organizacyjnych (WTO), o której mowa w art. 7 u.o.p. W przekonaniu Dyrektora CNBOP-PIB wymaga podkreślenia fakt. że postulaty dotyczące stosowania k.p.a. przez CNBOP-PIB zastępują argumenty merytoryczne co do niespełnienia wymogów stawianych produkowanym przez nich wyrobom. Pozostałe podmioty krajowe i zagraniczne, w tym odbiorcy pochodzący z administracji rządowej i samorządowej, nigdy nie podważali i nadal nie kwestionują procedur obowiązujących w CNBOP-PIB.

Z kolei odnosząc się do kwestii merytorycznych związanych z naruszeniem przez Kierownika Jednostki Certyfikującej art. 7 ust. 6 u.o.p., po zapoznaniu się z argumentami zawartymi w odwołaniu, organ odwoławczy, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, CNBOP-PIB może odstąpić od przeprowadzenia oceny WTO produkcji na miejscu w zakładzie produkcyjnym, jednak może to nastąpić wyłącznie na podstawie przedstawionych przez Stronę dokumentów (np. raportów, protokołów), uzasadniających odstąpienie od wykonywania takiej oceny. Przedstawienie ww. informacji do procesu dopuszczenia pozwoli CNBOP-PlB na uznanie, że Producent ustanowił, udokumentował, wdrożył i utrzymuje warunki techniczne i organizacyjne produkcji w kluczowych obszarach aktywności odpowiednie do zapewnienia, że wyrób wprowadzony do użytkowania w ochronie przeciwpożarowej jest zgodny z wymaganiami technicznymi dokumentów odniesienia - stanowiącymi podstawę dopuszczenia do użytkowania stosownego urządzenia. Jednak, jak wynika z akt sprawy odwołujący do dnia podjęcia decyzji nie przedstawił CNBOP-PIB informacji umożliwiających odstąpienie od wykonania WTO Prądownicy pianowej typ (...) typ (...) w zakładzie produkcyjnym Firmy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż dla podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania dopuszczenia istotny pozostaje fakt, że strona nie wyraziła również zgody na wykonanie oceny w zadeklarowanym przez "(...)" miejscu produkcji wyrobów, tj. w zakładzie (...) LTD, 9 (...) Nr (...) PL w (...). W zamian za to została przedstawiona kopia raportu z auditu przeprowadzonego w zakładzie (...) LTD w dniu (...).02.2014 r. przez akredytowaną jednostkę SGS UK spełniającą wymagania normy EN 45011.

W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że posiadanie certyfikatu zarządzania jakością ISO 9001 nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazał, że dokumentem upoważniającym do wprowadzenia do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej w Polsce Prądownicy pianowej typ (...) typ (...) jest świadectwo dopuszczenia, a nie certyfikat zgodności. W związku z powyższym ustalenie poziomu bezpieczeństwa odbywa się bez względu na to czy wyrób był produkowany w zakładzie posiadającym certyfikowany system zarządzania jakością zgodny z ISO 9001, czy też w zakładzie nieposiadającym systemu zarządzania zgodnego z ISO 9001.

Jednocześnie zauważył, że w celu rzetelnego zbadania zarzutów Strony odwołanie zostało przekazane do zaopiniowania przez Komitet Odwoławczy przy CNBOP-PIB. Komitet Odwoławczy po przeanalizowaniu argumentów podniesionych w odwołaniu "(...)". zarekomendował Dyrektorowi Instytutu utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Komitet stwierdził, że z uwagi na fakt, że Firma "(...)" nie wyraziła zgody na przeprowadzenie oceny WTO

w miejscu produkcji wyrobu, tj. (...) LTD w (...) oraz nadal nie przedstawiła dokumentów uzasadniających odstąpienie od wykonywania oceny WTO (co było przedmiotem obszernej korespondencji, szczególnie w latach 2009 - 2014) CNBOP-PIB nie miał podstaw do uznania, że producent ("(...)") ustanowił, udokumentował, wdrożył i nadal utrzymuje warunki techniczne i organizacyjne produkcji.

Wobec powyższych ustaleń oraz ocen, Dyrektor CNBOP-PIB, stwierdził, że zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB z dn. (...) lutego 2018 r. nr (...) odmawiającej dopuszczenia do użytkowania Prądownicy pianowej typ (...) typ (...).

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło się Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe "(...)" sp. z o.o. w R. (dalej: "skarżąca"), które pismem z dnia (...) października 2018 r. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia (...) września 2018 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez rozpoznanie odwołania przez Dyrektora CNBOP-PIB, podczas gdy właściwy w sprawie jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, skutkujące nieważnością decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) Kierownika JC CNBOP-PIB z dnia (...).02.2018 r. w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie oraz obowiązujących przepisów prawa wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest poprzez rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji przez organ nieuprawniony, a zatem niezgodnie z art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 u.o.p. w zw. z § 2 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im. J.T. w J. statusu państwowego instytutu badawczego (dalej "Rozporządzenie z dnia 27 września 2010 r") oraz art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (dalej "u.i.b."), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania tj. art. 15 k.p.a.;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 u.o.p. w zw. z § 2 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 27 września 2010 r. oraz art. 24 ust. 1 pkt 6 u.i.b. poprzez zaniechanie przestrzegania z urzędu przepisów dotyczących właściwości a w konsekwencji bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji nr (...) Kierownika JC CNBOP-PIB z dnia (...).02.2018 r. w sytuacji, gdy organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji było CNBOP-PIB reprezentowane przez Dyrektora;

4) art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez błędne uznanie, iż organem uprawnionym do rozpatrywania odwołanie od decyzji nr (...) Kierownika JC CNBOP- PIB z dnia (...).02.2018 r. jest CNBOP-PIB reprezentowane przez Dyrektora w sytuacji gdy organ ten był zobowiązany do wydania decyzji w I instancji;

5) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów, które z mocy prawa są powołane do załatwiania spraw administracyjnych poprzez kwestionowanie przez organ wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie i w konsekwencji wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej tj. opartej na art. 104 k.p.a. z jednoczesnym kwestionowaniem przez organ konieczności stosowania w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym niewyjaśnienie, dlaczego wobec wyrobu objętego wnioskiem nie zastosowano procedury dopuszczenia wskazanej w art. 7 ust. 6 u.o.p. oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (dalej "Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2007 r"), a zatem procedury, która nie wymaga przeprowadzenia oceny warunków techniczno - organizacyjnych producenta wyrobu (dalej "WTO");

7) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ zignorował dokumentację znajdującą się w aktach sprawy a wskazującą na wyprodukowanie wyrobu odjętego wnioskiem w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, w szczególności oświadczenie producenta o wyrażeniu zgody na złożenie wniosku;

8) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym niewyjaśnienie, dlaczego w ramach procedury dopuszczenia wskazanej w art. 7 ust. 6 u.o.p. oraz § 18 Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2007 r., organ wymaga wykonania oceny warunków techniczno - organizacyjnych producenta wyrobu (dalej "WTO");

9) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak jednoznacznego wskazania czy organ zastosował procedurę wskazaną w art. 7 ust. 6 u.o.p. oraz § 18 Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2007 r., a w przypadku jej zastosowania niewyjaśnienie dlaczego w ramach procedury dopuszczenia wskazanej w art. 7 ust. 6 u.o.p. oraz § 18 Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2007 r. organ wymaga przeprowadzenie oceny WTO w siedzibie producenta wyrobu;

10) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek żądania przeprowadzenia oceny WTO w siedzibie producenta wyrobu, w sytuacji gdy zastosowanie znajduje procedura wskazana w art. 7 ust. 6 u.o.p. oraz § 18 Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2007 r., która nie przewiduje konieczności wykonania oceny WTO;

11) art. 7 ust. 6 u.o.p. oraz § 18 Rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2007 r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie (ewentualnie niewłaściwe zastosowanie) a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji oparte na błędnym uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobu wyprodukowanego lub dopuszczonego do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny WTO

w siedzibie producenta wyrobu.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji nr (...) Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB z dnia (...).02.2018 r. w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Z kolei na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji nr (...) Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB z dnia (...).02.2018 r. w całości. W każdym przypadku wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi podkreślając, że zarzuty skargi skupione wokół k.p.a. mają na celu odwrócenie uwagi od faktu, że "(...)" nadal nie wykonał oceny Warunków Techniczno-Organizacyjnych, o której mowa w art. 7 u.o.p.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), postanowił o połączeniu do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. VIII SA/Wa 54/19, VIII SA/Wa 55/19 i VIII SA/Wa 57/19.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Kontrola zaskarżonych decyzji z uwzględnieniem powyższych sądowych kryteriów oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych, prowadzi w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 161/15, po rozpoznaniu skargi P.P.H.U "(...)" spółki z o.o. w R. uchylił decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej - Państwowego Instytutu Badawczego w J. z dn. (...) grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej - Państwowego Instytutu Badawczego z dn. (...) listopada 2014 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej - Państwowy Instytut Badawczy w J. od ww. wyroku WSA

w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dn. 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3696/15 oddalił oraz zasądził od organu na rzecz spółki "(...)"

w R. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Z uzasadnienia powołanego wyroku NSA dn. 29 września 2017 r. wynika, że "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację Sądu I instancji, uznającą status Centrum jako organu administracyjnego w sprawach dotyczących wydania świadectwa dopuszczenia wyrobów do użytkowania. Pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej (organy w zakresie funkcjonalnym).

Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. J.T. - Państwowy Instytut Badawczy w J. Centrum zostało utworzone na podstawie zarządzenia Nr (...) Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) sierpnia 1972 r. w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w J.-D. i przekształcony w Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej zarządzeniem Nr (...) Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia (...) stycznia 1984 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w J.-D.".

I dalej, w odniesieniu do postępowania w zakresie procesu dopuszczania, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, NSA stwierdził, że "nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Centrum występuje w zakresie realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia RM - mających charakter publicznoprawny - w roli organu administracji publicznej. Centrum jest państwowym instytutem badawczym, które zostało powołane m.in. do realizowania zadań wynikających z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej, a więc mającym szczególnie ważne znaczenie dla bezpieczeństwa kraju. Centrum posiada wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych. Postępowanie toczące się przed organami Centrum zostało szczegółowo uregulowane, wprowadzono pewne rozwiązania proceduralne właściwe dla omawianej kwestii związanej m.in. z weryfikacją wyrobów dopuszczonych do stosowania w ochronie przeciwpożarowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie przed organami Centrum z mocy art. 1 pkt 2 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie. Skoro upoważnienie do wydawania świadectw dopuszczenia wyrobów do użytkowania jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a".

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając zaskarżone decyzje w świetle przywołanych wyżej kryteriów należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Dokonanie oceny prawnej właściwości organów w niniejszej sprawie wymagało odwołania się do Decyzji Nr (...) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja 2017 r. w sprawie zatwierdzenia statutu Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. J. T.- Państwowego Instytutu Badawczego (Dz. Urz. MSWiA 2017 r. poz. 28).

Z przepisu § 6 ww. statutu wynika, że organami Instytutu są:

1) Dyrektor

2) Rada Naukowa Dyrektor kieruje Instytutem i reprezentuje go na zewnątrz. Dyrektor jest upoważniony do dokonywania samodzielnie czynności prawnych w imieniu Instytutu.

Dyrektor może ustanawiać i odwoływać pełnomocników do realizacji zadań Instytutu określając w pełnomocnictwie czas, zakres i sposób realizacji. Zastępcy Dyrektora oraz pełnomocnicy Instytutu działają w granicach ich umocowania. Udzielenie pełnomocnictwa wymaga formy pisemnej. (§ 7 ust. 1-5 statutu).

Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 1 statutu, organem sprawującym nadzór na Instytutem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że organem właściwym w I instancji do wydania decyzji w zakresie dopuszczenia wyrobu do użytkowania jest Dyrektor Instytutu, zaś organem odwoławczym w postępowaniu administracyjnym od rozstrzygnięć Dyrektora Instytutu jest MSWiA jako organ sprawujący nad nim nadzór.

W szczególności z żadnych uregulowań nie wynika kompetencja Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB do wydawania rozstrzygnięć w zakresie dopuszczenia wyrobu do użytkowania.

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) odmawiająca wydania dopuszczenia do użytkowania Prądownicy pianowej typ (...) typ (...) wydana została przez Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB, jako organ pierwszej instancji, natomiast Dyrektor Instytutu CNBOP-PIB rozpoznał odwołanie od tej decyzji jako organ drugiej instancji.

W kontekście powołanych wyżej przepisów, tak materialnoprawnych dot. statusu organów CNBOP-PIN oraz przepisów k.p.a. normujących postępowanie w procesie dopuszczania do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub w ochronie zdrowia i życia oraz mienia, brak jest podstaw prawnych do zastosowanej w sprawie właściwości organów orzekających w sprawie.

Z powyższych względów Sąd uznał, że ww. decyzja z dnia (...) lutego 2018 r. wydana została przez Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP PIB z naruszeniem przepisów o właściwości. Dyrektor Instytutu CNBOP - PIB, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą nieważnością, sam zaś rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i utrzymanej nią w mocy ww. decyzji I instancji z dn. (...) lutego 2018 r., z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), zaliczając do tych kosztów kwotę wpisu sadowego (...) zł, (...) zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego oraz opłatę skarbową 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.