Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2749944

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 listopada 2019 r.
VIII SA/Wa 539/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.).

Sędziowie WSA: Leszek Kobylski, Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy i Miasta w Przysusze (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 85, poz. 729) podjęła w dniu 24 stycznia 2006 r. uchwałę nr XXXVI/211/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z 26 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Przysusze (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z 24 stycznia 2006 r. nr XXXVI/211/2006. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72 poz. 747 z późn. zm.; zwana dalej: u.z.z.w.) poprzez powierzenie w § 2 wykonania uchwały jednostkowo wskazanemu Zarządowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Przysusze;

2. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: z.t.p.) poprzez:

- określenie w § 1 celu wydania regulaminu odmiennego niż wskazany w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. szczególnie poprzez wskazanie jako adresata regulaminu jednostkowo Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Przysusze, a nie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w.;

- określenie w § 1 lit. d Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Przysusze jako przedsiębiorstwa wodno

- kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., podczas gdy przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 650), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność;

- brak faktycznego określenia w treści § 4 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, ilości i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odbieranych ścieków, takich jak w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody, ilość ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków;

3. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie polegające na wskazaniu w:

- § 6 ust. 3a, że przedsiębiorstwo może obciążyć odbiorcę kosztami wykonanych przez siebie kontroli, ekspertyz, analiz, kosztami wymiany wodomierza głównego i ponownego oplombowania zgodnie z obowiązującymi stawkami oraz opłatami za nielegalny pobór wody;

- § 6 ust. 4, że pracownicy przedsiębiorstwa mogą wejść na teren posesji w celu uniknięcia awarii bez odszkodowania;

- § 6 ust. 9, ze przedsiębiorstwo w przypadku wystąpienia awarii na przyłączu wodociągowym może odciąć dostawę wody bez uprzedniego powiadomienia do chwili usunięcia awarii;

- § 8 ust. 3, że odbiorca jest zobowiązany do zapewnienia niezawodnego działania oraz wykonania wszelkich napraw instalacji wodociągowych i przyłącza wodociągowego oraz, że koszty montażu, utrzymania i legalizacji wodomierza poza wodomierzem głównym ponosi eksplorator instalacji;

- § 8 ust. 10, że odbiorca jest zobowiązany do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu, a jeżeli tego nie uczyni uprawnienie przedsiębiorstw nabędzie uprawnienie do wykonania naprawy we własnym zakresie na koszt odbiorcy;

- § 10 oraz § 16, że naruszenie przez odbiorcę odpowiednio postanowień § 8 i 9 oraz § 14 i 15 uprawnia przedsiębiorstwo do wypowiedzenia umowy lub obciążenia odbiorcy poniesionymi kosztami usunięcia szkód powstałych w wyniku tego naruszenia;

- § 12 ust. 3, że przedsiębiorstwo może obciążyć odbiorcę wody kosztami wykonanych przez siebie kontroli, ekspertyz, analiz, kosztami ponownego oplombowania urządzenia pomiarowego zgodnie z obowiązującymi stawkami oraz opłatami za nielegalne odprowadzanie ścieków;

- § 12 ust. 6, że pracownicy przedsiębiorstwa mogą wejść na teren posesji w celu usunięcia awarii bez odszkodowania;

- § 29 ust. 2, że w przypadku, gdy przyłącza są w posiadaniu odbiorcy, odpowiedzialność przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług jest ograniczona;

- § 31 ust. 2 przesłanki wypowiedzenia umowy przez przedsiębiorstwo;

- § 33 ust. 1 czasu obowiązywania umowy;

- § 33 ust. 2 i 3 formy i rygoru zmiany umowy;

- § 34 ust. 1-4 przesłanek rozwiązania i wygaśnięcia umowy;

- § 35 skutków rozwiązania umowy;

- § 36 przesłanek wypowiedzenia umowy;

- § 45 możliwych okresów obrachunkowych;

- § 52, 53, 55 przesłanek wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;

4. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegające na zobowiązaniu w:

- § 6 ust. 10 odbiorcy do przygotowania pomieszczenia oraz wykonania podejścia pod wodomierz w celu zamontowania wodomierza głównego w terminie nie krótszym niż 3 miesiące pod rygorem rozwiązania umowy oraz odcięcia przyłącza;

- § 8 ust. 2 odbiorcy do zapewnienia niezawodnego działania wodomierza głównego przez odpowiednie jego zabezpieczenie przed uszkodzeniem mechanicznym wskutek niskich temperatur, a także przez prawidłowe utrzymanie pomieszczenia, w którym jest zamontowany oraz zabezpieczenie przed dostępem osób nieuprawnionych do tych pomieszczeń;

- § 8 ust. 4 oraz § 14 ust. 4 odbiorcy do bezzwłocznego powiadamiania usługodawcy o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego oraz zerwaniu plomb;

- § 8 ust. 11 odbiorcy do przygotowania pomieszczenia wraz z wykonaniem podejść pod wodomierz w celu umożliwienia zamontowania wodomierza głównego oraz zainstalowania brakującej zasuwy odcinającej na przyłączu wodociągowym;

- § 14 ust. 3 odbiorcy do zapewnienia niezawodnego działania urządzenia pomiarowego poprzez odpowiednie zabezpieczenie go przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkiem niskich temperatur, a także prawidłowego utrzymania studzienki, czy też pomieszczenia, w którym jest zamontowany oraz dostępu osób nieuprawnionych do tych pomieszczeń;

- § 9 ust. 5 odbiorcy do zaniechania lokalizacji budynków oraz nasadzania drzew i krzewów w sieciach wodociągowych o pasie szerokości 3 m;

- § 14 ust. 8 odbiorcy do natychmiastowego powiadomienia przedsiębiorstwa o zrzutach awaryjnych lub zmianie jakości ścieków odbiegających od warunków umowy;

- § 14 ust. 11 odbiorcy do wykonywania uszczelnień instalacji kanalizacyjnej i zamontowania na swój koszt niezbędnych urządzeń zabezpieczających przed cofaniem ścieków do instalacji kanalizacyjnej;

- § 15 ust. 1 odbiorcy do zaniechania lokalizacji budynków oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych w pasie o szerokości 5 mb;

- § 17 odbiorcy przez przedsiębiorstwo, w przypadku zagrożenia prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków przekraczających dopuszczalne warunki, do stosowania urządzeń podczyszczających, określenia odrębnych warunków odbioru ścieków oraz natychmiastowego zamknięcia przyłącza i naliczenia opłaty dodatkowej kiedy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków w regulaminie;

5. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez:

- zobowiązanie w § 8 ust. 6 oraz w § 14 ust. 5 odbiorcy do informowania gminy o zmianach stanu prawnego nieruchomości;

- wskazanie w § 20 ust. 1, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci;

- wskazanie w § 21 ust. 2 pkt 1 i 2, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i mapę sytuacyjno - wysokościową;

- wskazanie w § 28 ust. 1 i 2, że przedsiębiorstwo zawiera umowę z przyszłym odbiorcą po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowaniu się tytułem prawnym do nieruchomości, a zawarcie umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie jest obligatoryjne, podczas gdy umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a nadto art. 6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy;

6. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 2 poprzez wskazanie w § 6 ust. 6, że przedsiębiorstwo może odmówić ponownego zawarcia umowy, jeśli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług, kiedy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązane jest do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy;

7. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 2 poprzez wskazanie w § 12 ust. 10, że przedsiębiorstwo może odmówić ponownego zawarcia umowy na odprowadzanie ścieków, jeśli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług, kiedy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązane jest do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy;

8. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. poprzez wskazanie, że przedsiębiorstwo jest uprawnione wypowiedzieć umowę i zamknąć przyłącze, jeżeli należności nie są regulowane za dwa pełne okresy obrachunkowe, kiedy z treści art. 8 ust. 1 pkt 2 wynika, że wypowiedzenie umowy jest możliwe jeżeli odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;

9. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.zw. poprzez wskazanie w § 25, że jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń na własny koszt, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji, podczas gdy przepisy u.z.z.w., a w szczególności art. 15 ust. 1, 2 i 4, nie zawierają upoważnienia do obciążania odbiorców realizacją budowy urządzeń wodociągowych na podstawie umowy o wspólnej realizacji inwestycji, a zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.z.w. gmina jest zobowiązana do odpłatnego nabycia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków przez osoby, które chcą przyłączyć się do sieci;

10. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 20 ust. 3, że wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ustala usługodawca, co stanowi zakazaną subdelegację uprawnień prawotwórczych;

11. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez § 12 pkt 4, że usługodawca ma prawo naliczenia opłaty dodatkowej określonej w taryfie w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości zanieczyszczeń, kiedy przepis ten nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków, a taryfa i wskazane w niej opłaty stanowią przedmiot regulowania rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków;

12. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 22 pkt 2 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 61, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, kiedy nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego i rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek określonych w taryfie;

13. art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 i 143 z.t.p. poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie:

- § 1 lit. c normy art. 2 pkt 3 u.z.z.w.;

- § 4 ust. 6-7 do odrębnych przepisów;

- § 40 ust. 1 normy art. 27 ust. 1 u.z.z.w.;

- § 48 ust. 1 normy § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadnił, że postępowanie sądowe jest niedopuszczalne, bowiem jeszcze przed wniesieniem skargi zaskarżony przez prokuratora akt prawa miejscowego utracił moc obowiązującą. Zaskarżona uchwała została bowiem uchylona uchwałą Rady Gminy i Miasta Przysucha z dnia 14 lutego 2019 r. nr IV/30/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy i miasta Przysucha. W związku z tym, że po dacie uchylenia zaskarżonego aktu akt ten nie obowiązuje, nie jest stosowany w obrocie prawnym, obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone postanowieniami uchylonego aktu funkcjonują bez jakichkolwiek negatywnych konsekwencji dla stron (umownych odbiorców usług). Organ zwraca uwagę, że zaskarżona uchwała nie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków według stanu prawnego z 2018 r. (Dz. U. z 2018.1152 t.j.) wskazanego przez prokuratora, ale na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków według stanu prawnego na dzień 24 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2001.72.747).

W kwestii zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w ocenie organu według stanu prawnego na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały ww. przepis wskazywał, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym wskazywał na 9 elementów treści regulaminu. Oznacza to, że zawarcie 9 elementów stanowi minimum regulaminu, nie oznacza zaś, że regulamin nie może zawierać w swojej treści dodatkowych zapisów. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut prokuratora przekroczenia przez organ delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która w jego ocenie powinna zostać zawarta w umowie, mianowicie m.in.: obciążenia odbiorcy kosztami kontroli, ekspertyz, analiz, wymiany wodomierza głównego i ponownego oplombowania zgodnie z obowiązującymi stawkami i opłatami, wejścia na teren posesji odbiorcy w celu usunięcia awarii bez odszkodowania, warunków rozwiązania umowy, przedkładania stosownych dokumentów, co do stanu nieruchomości itp. Brzmienie bowiem art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie to katalog otwarty. Zawarte we wskazanym przepisie punkty wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Nie wskazują na materię, która w regulaminie nie może być zawarta.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 137 i 143 z.t.p. organ wyjaśnia, że z treści § 137 z.t.p. nie wynika, że nie wolno przytaczać nazw aktów normatywnych. Stąd zarzut prokuratora jest nieuzasadniony.

Wyjaśniając zarzut jednostkowego oznaczenia przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego organ wskazuje, że na terenie gminy i miasta Przysucha nie znajduje się żadne inne przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne będące w stanie wykonać zadania z zakresu zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, dlatego zostało wskazane jako to, które w sposób prawidłowy i niezakłócony wykona czynności określone w regulaminie.

Według protokołu rozprawy z 13 listopada 2019 r. prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zmodyfikował w punkcie 2 odwołanie się do ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców wskazując, że prawidłowo winna być przytoczona ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. Ponadto zmodyfikował § 12 pkt 4 regulaminu (pkt 11 skargi) poprzez pominięcie odwołania się do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 22 lutego 2018 r., ponieważ w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy te nie obowiązywały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo

- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociagowo

- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo

- kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Ponadto zgodnie z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Podzielić należy stanowisko prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Za nieprawidłowe należy uznać określenie w § 1 ust. 2 lit. d regulaminu gminy i miasta Przysucha jako przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., bowiem przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.).

Sąd podziela zarzut Prokuratora, że rozdział II podjętej w dniu 24 stycznia 2006 r. przez Radę Gminy i Miasta w Przysusze uchwały nr XXXVI/211/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" nie wskazuje minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 4 regulaminu zawiera bardzo ogólne sformułowania, takie jak ciągłość i niezawodność dostaw, które są niewystarczające i nie wypełniają delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 4 regulaminu nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1ustawy.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.z.z.w., jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z przepisu tego wynika zatem, że inne obowiązki niż ww. mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej między nim a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Wobec natomiast treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w. to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Jest to niezależne od tego, z czyjej winy powstało ich uszkodzenie.

W przypadku awarii tych urządzeń - nawet z winy odbiorcy - odpowiedzialność nie może być przeniesiona na odbiorcę usług (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 2/19, CBOSA). W świetle powyższego § 12 ust. 3 oraz § 29 ust. 2 regulaminu istotnie narusza ww. przepis.

Należy podzielić zarzut naruszenia art. 7 u.z.z.w. poprzez zapisy § 6 ust. 4 i § 12 ust. 6 regulaminu. W przepisach tych wskazano uprawnienia kontrolne przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 7 u.z.z.w. osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu:

1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego,

2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów,

3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo,

4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci,

5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu,

6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

W regulaminie upoważniono pracowników przedsiębiorstwa do wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług bez żadnych ograniczeń, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, co powoduje sprzeczność z ustawą w tym zakresie. Ponadto podkreślenia wymaga, że uprawnienia kontrolne dotyczą celów enumeratywnie wyliczonych w art. 7 pkt 1-6 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 726/19, CBOSA).

Za niezgodny z art. 8 u.z.z.w. należy uznać regulację zawartą w § 6 ust. 9 regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo ma prawo w przypadku wystąpienia awarii na przyłączu wodociągowym odciąć dostawę wodę bez uprzedniego powiadomienia do chwili usunięcia awarii. Natomiast w świetle art. 8 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa, odbiorca usług nie uiścił opłat za pełne dwa okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego, został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych (art. 8 ust. 1 u.z.z.w.). Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu (art. 8 ust. 2 u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, zarząd gminy oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (art. 8 ust. 3 u.z.z.w.).

Naruszenie art. 8 u.z.z.w. stanowi również § 52, 53 i 55 regulaminu.

Natomiast uregulowanie zawarte § 8 ust. 10 regulaminu narusza art. 6 ust. 3 oraz art. 7 pkt 6 u.z.z.w.

Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń,

3) praw i obowiązków stron umowy,

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług,

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18,

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Trafnie więc wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., poprzez określenie w § 10, § 16 § 31 ust. 2, § 33 ust. 1, § 33 ust. 2 i 3, § 34 ust. 1-4, § 35, § 36, § 45 regulaminu zagadnień, które powinny zostać określone w umowie o dostawę wody czy odprowadzanie ścieków (np. warunki wypowiedzenia umowy, wygaśnięcia umowy, wskazanie okresów obrachunkowych, okresu obowiązywania umowy, sposobu wzajemnych rozliczeń, odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy). Określenie powyższych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, CBOSA, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, CBOSA, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, Lex nr 418151).

Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, Lex nr 2553831; w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18,Lex nr 2554021; z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, Lex nr 2622011; w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast wprowadzone w § 6 ust. 10 i § 8 ust. 1 regulacje powinny być objęte umową, gdyż rada gminy nie miała upoważnienia ustawowego do ich wprowadzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II Sa/Gd 98/18, Lex nr 2487146).

Zagadnienia dotyczące treści umów zawieranych w zakresie usług wodno - kanalizacyjnych uregulowane są również w przepisach § 8 ust. 2,3,4,6, § 14 ust. 5 przedmiotowego regulaminu. Brak jest podstaw prawnych do normowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowań wykraczających poza ustawową delegację, np. określenie obowiązków odbiorcy i dostawcy ścieków do zapewnienia niezawodnego działania wodomierza i urządzenia pomiarowego poprzez odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz i urządzenie pomiarowe, zabezpieczenie przed dostępem osób nieuprawnionych do tych pomieszczeń (§ 8 ust. 2 regulaminu), zobowiązanie do niezawodnego działania oraz wykonywania napraw eksploatowanych instalacji wodociągowych i przyłącza wodociągowego (§ 8 ust. 3 regulaminu), do bezzwłocznego powiadamiania usługodawcy o wszelkich uszkodzeniach wodomierza głównego oraz o zerwaniu plomb (§ 8 ust. 4 regulaminu), zmianach własnościowych nieruchomości (§ 14 ust. 5 regulaminu), zmianach technicznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci wodociągowej (§ 8 ust. 6 regulaminu) (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16,CBOSA; z 10 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 946/17,CBOSA; z 21 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 2/19, CBOSA, wyrok WSA w Białymstoku z 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 297/18, Lex nr 2523321).

W § 9 ust. 5 regulaminu Rada Gminy i Miasta w Przysusze zobowiązała do zaniechania lokalizacji budynków oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych w pasie o szerokości 3 m. Ustalenia Rady w części dotyczącej "lokalizacji budynków", nie powinny zostać objęte ustaleniami regulaminu. Tego typu ustalenia są przedmiotem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Analogiczny zarzut należy postawić wobec treści § 15 ust. 1, który zobowiązał do zaniechania lokalizacji budynków oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych w pasie o szerokości 5 mb. Wskazać należy, że regulacje zawarte w § 9 ust. 5 i § 15 ust. 1 nie powinny znaleźć się w regulaminie, bowiem z przepisów u.z.z.w. nie wynika dla rady gminy uprawnienie do wprowadzania tego rodzaju uregulowań.

Poza tym w § 14 ust. 8 i 11 regulaminu zostały uregulowane kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, co przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Należy zgodzić się z prokuratorem, że przepis zawarty w § 17 regulaminu jest niezgodny z art. 19 ust. 2 u.z.z.w, bowiem przepis wskazanej ustawy nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków w regulaminie.

Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. należy uznać § 20 ust. 1 regulaminu, w którym zróżnicowano sytuację odbiorców, z którymi gmina zawiera umowę uzależniając ją od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z. w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25311254).

W § 20 ust. 1 regulaminu organ daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Tymczasem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18, CBOSA;

w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, CBOSA;

w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, CBOSA).

Zgodzić należy się z prokuratorem, że postanowienia § 21 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu, wskazujące dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku, a mianowicie dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy p.b., jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, Lex nr 1374586).

Należy zauważyć, że u.z.z.w. określa w art. 6 ust. 4 podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle treści art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że już na etapie składania wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wnioskujący ma obowiązek wykazania się prawem do korzystania z danej nieruchomości. Podobnie nie ma podstawy prawnej do żądania dołączenia do wniosku pozostałych dokumentów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, Lex nr 2622011; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2018 r., sygn. akt II Sa/Bd 943/18, Lex nr 2579426).

Za niezgodny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. należy uznać § 28 regulaminu, który określa, że przedsiębiorstwo zawiera umowę z przyszłym odbiorcą, po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia oraz wylegitymowaniu się tytułem prawnym do nieruchomości, a zawarcie umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie jest obligatoryjne. Należy zauważyć, że u.z.z.w. określa w art. 6 ust. 4 podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W zaskarżonej uchwale w § 6 ust. 6 i § 12 ust. 10 wprowadzono regulacje obejmujące sytuacje, kiedy usługodawca może odmówić ponownego zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Jednak przepis art. 19 ust. 2 ww. ustawy nie upoważnia gminy do wskazywania sytuacji, w których możliwa jest odmowa ponownego zawarcia umowy.

W § 49 ust. 1 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo jest uprawnione wypowiedzieć umowę i zamknąć przyłącze, jeżeli należności nie są regulowane za dwa pełne okresy obrachunkowe, zaś z treści art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że wypowiedzenie umowy jest możliwe jeżeli odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty.

W § 25 regulaminu określono, że jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń na własny koszt, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji. Delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w.

Przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. nie zawiera również podstawy do określania wzorów wniosków o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o czym mowa w § 20 ust. 3 regulaminu. Wprowadzając taki zapis Rada Gminy i Miasta w Przysusze przekroczyła zakres posiadanych kompetencji prawodawczych.

Rada Gminy i Miasta w Przysusze w § 12 pkt 4 regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej wskazała, że usługodawca ma prawo naliczenia opłaty dodatkowej określonej w taryfie w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości zanieczyszczeń, podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia rady gminy do nakładania na odbiorców usług tego rodzaju obowiązków.

Odnośnie § 61 regulaminu, Sąd podziela pogląd skarżącego Prokuratora, że narusza on art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Zaskarżony przepis przewiduje, że "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej". Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy z gminą, z przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt SA/Gl 120/18, Lex nr 2482394). Analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że Rada Miasta i Gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brak jest jednak podstaw do tego, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowi niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, CBOSA).

Ponadto należy zgodzić się z prokuratorem, że powtórzono w sposób zmodyfikowany w § 1 ust. 2 lit. c regulaminu art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Przepis § 40 regulaminu stanowi dokładne powtórzenie art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Zaś w § 48 ust. 1 powtórzono normy § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886). Wskazać należy, że unormowania § 137 i § 143 rozporządzenia z.t.p. określają, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.