Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2497030

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 kwietnia 2018 r.
VIII SA/Wa 5/18
Przeszkody do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot.

Sędziowie WSA: Sławomir Fularski, Artur Kot (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

1. Decyzją z (...) listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "skarżąca"), Wojewoda M. (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty S. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z (...) września 2017 r. Przedmiotem decyzji było uznanie skarżącej z dniem (...) września 2017 r. za osobę bezrobotną oraz odmowa przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał miedzy innymi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej "k.p.a.") oraz przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia" lub "ustawa").

2. Stan faktyczny i przebieg postępowania podatkowego.

2.1. Starosta przyjął, że skarżąca w dniu rejestracji spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną od (...) września 2017 r., natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza od 365 dni. Należało zatem odmówić skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

2.2. W odwołaniu skarżąca podniosła, że Starosta wydając skarżoną decyzję naruszył art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż nie zaliczył skarżącej wszystkich okresów, o których mowa w ww. przepisach. Tym samym wadliwie ustalił stan faktyczny.

2.3. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i zakreślił jej ramy prawne. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedsiębiorstwo skarżącej zostało wykreślone z ewidencji (CEiDG) z dniem (...) września 2017 r. W okresie ubezpieczenia, tj. od (...) grudnia 2015 r. do (...) września 2016 r. skarżąca pobierała zasiłek chorobowy, a od (...) września 2016 r. do (...) sierpnia 2017 r. skarżąca pobierała zasiłek macierzyński (oba świadczenia były naliczane od podstawy wyższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę). W okresie po (...) marca 2016 r. do dnia zakończenia działalności gospodarczej skarżąca nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne. Po ustaniu ubezpieczenia skarżąca nie pobierała zasiłków z ubezpieczenia społecznego. Czyli w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w powiatowym urzędzie pracy skarżąca nie legitymowała się okresem uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda zauważył, że okres pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego w trakcie trwania ubezpieczenia, czyli przed zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, nie może zostać zaliczony jako uprawniający do zasiłku, ponieważ z treści art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że do okresów traktowanych jako uprawniające do zasiłku zalicza się okresy pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego, ale po ustaniu tytułu ubezpieczenia, o ile zostały naliczone od podstawy wyższej niż minimalne wynagrodzenie. Skarżąca pobierała zaś zasiłek chorobowy i macierzyński w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej.

3. Postępowanie sądowe.

3.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z (...) grudnia 2017 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA"). Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji postawiła zarzuty naruszenia przepisów:

a)

art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez uznanie, ze skarżąca nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych;

b)

art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności odstąpienie od uwzględnienia wszystkich dowodów złożonych przez skarżącą;

c)

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn i argumentacji organu;

d)

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

3.2. Odpowiadając na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał zaś za chybione. Zauważył, że w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy mowa jest wprost o opłacaniu przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Skoro skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania nie opłacała ww. składek, to nie nabyła prawa do zasiłku. Wojewoda powołał się na wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 1999/15).

Uzasadnienie prawne

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

4.1. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP

w stopniu powodującym konieczność jej chylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: "uppsa").

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały skarżącą za osobę bezrobotną, ale odmówiły jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznając, że nie przepracowała ona 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W ocenie organów okresu pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż zasiłki te pobierała w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, a nie po jej zaprzestaniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca zasadnie została uznana za osobę bezrobotną, gdyż spełnia przesłanki określone w art. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Uzyskała zatem status osoby bezrobotnej z dniem rejestracji i w tej części prawidłowość zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości. Spór dotyczy nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych w świetle przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. W tym zakresie Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te poglądy prawne prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których wykładni ww. przepisów należy dokonywać w sposób kompleksowy oraz prokonstytucyjny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 825/17 oraz I OSK 889/17 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 24 stycznia 2018 r., II SA/Ol 954/17, a także powołane w tych wyrokach orzeczenia; wszystkie wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

4.2. Ramy prawne.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy (...) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

W świetle zaś art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zalicza się również okresy m.in. pobierania zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

Zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, obywatel pozostający bez pracy nie z własnej winy i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa.

W świetle zaś przepisów art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (ust. 1). Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (ust. 2).

5. Warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w postaci opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności ma znaczenie tylko wówczas, gdy istnieje obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2787/14 CBOSA). Wprawdzie w wyroku tym Sąd odnosił się do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, ale w przepisie tym także uwarunkowano możliwości uwzględnienia okresu zatrudnienia m.in. od obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy.

W wyroku tym Sąd zaś stwierdził, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 ustawy o promocji zatrudnienia). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia.

W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo cóż oznaczałoby - w kontekście prawa do zasiłku - odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek.

Zdaniem Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia. Jeżeli bowiem nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w okresie pobierania zasiłku chorobowego przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, to okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku.

W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania takich składek. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2013 r. (I OSK 1445/12) w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do naruszenia zasady spójności przepisów prawa, a także przesądza o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków oraz wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. W tym wypadku bowiem literalne rozumienie przepisów staje się dla ich adresatów swego rodzaju "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć (podobnie w wyrokach NSA: z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2569/16 oraz z 11 lipca 2016 r., I OSK 2787/14, w wyroku WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 512/11; CBOSA). Odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia do wartości konstytucyjnych uzasadnia zdaniem Sądu odejście od wyników wykładni literalnej oraz przyjęcie, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej (celowościowej), że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego, a także zasiłku macierzyńskiego.

Dodać należy, że brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania m.in. zasiłku chorobowego i macierzyńskiego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, dodatkowo potwierdza prawidłowość wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie bowiem z określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa, wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Czyli według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Komentarz", Wyd. C. H. Beck, s. 183-184, W-wa 2009 r.). Skoro zatem powołany wyżej przepis nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu 365 dni okresy pobierania m.in. zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to tym bardziej racjonalne jest przyjęcie, że dotyczy to takich okresów, przypadających w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym zaskarżoną decyzję Wojewody należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uppsa.

6. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne, ale tylko w części dotyczącej wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem bliżej nieokreślonego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, o czym mowa wyżej. W uzasadnieniu skargi co prawda brak jest stosownych rozważań dotyczących wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia w powiązaniu z innymi przepisami, o których mowa wyżej, ale wskazanie przez skarżącą na naruszenie przez Wojewodę prawa materialnego Sąd uznał za zasadne. Za chybione Sąd uznał zaś zarzuty procesowe skargi, gdyż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. W skardze nie wskazano zaś okoliczności, które powinny być przedmiotem dodatkowego badania przez Wojewodę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przy tym zrozumiałe oraz nie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zaś konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego.

7. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu dotyczące korzystnej dla skarżącej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zakładając uprawomocnienie się niniejszego wyroku.

Skoro skarżąca prowadząc działalność gospodarczą nie miała obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, gdyż korzystała z zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego, to znaczy, że okresy pobierania tych zasiłków należy zaliczyć do okresów, o których mowa w przepisach 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 ustawy promocji zatrudnienia, uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

8. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku, czyli uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.