Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2138121

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 31 sierpnia 2016 r.
VIII SA/Wa 453/16
Przepisy niestanowiące samodzielnej podstawy w zakresie ustalenia wysokości opłaty na rzecz gminy z tytułu trwałej i zupełnej utraty pojazdów bez zmian w zakresie prawa własności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Marek Wroczyński, Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) kwietnia 2016 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem znak (...) z (...) marca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. (zwany dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. R. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) z (...) lutego 2016 r., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty na rzecz gminy z tytułu trwałej i zupełnej utraty pojazdów bez zmian w zakresie prawa własności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że pismem z (...) lutego 2016 r. wnioskodawca zwrócił się doń o naliczenie opłaty na rzecz gminy z tytułu trwałej i zupełnej utraty pojazdów bez zmian w zakresie prawa własności. Oświadczył, że trwała i zupełna utrata pojazdów wynikła z tego, iż pojazdy wymienione we wniosku zostały mu zabrane przez lombard z okolic W. za pobraną u nich i niespłaconą pożyczkę. Pojazdy te zostały zabrane wraz z dokumentami i tablicami rejestracyjnymi, pomimo jego sprzeciwu.

Burmistrz podał, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wyrejestrowania pojazdów jest Starosta. Według przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., zwana dalej: p.r.d.) pojazd podlega wyrejestrowaniu przez organ właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, na wniosek właściciela, w razie udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty posiadania pojazdu bez zmiany w zakresie prawa własności (art. 79 ust. 1 pkt 5). W tym przypadku, jednym z warunków wyrejestrowania pojazdu, jest wniesienie przez właściciela pojazdu opłaty na rzecz gminy na realizację zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach (art. 79 ust. 5 zd. pierwsze). Stosownie natomiast do § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłaty będącej warunkiem wyrejestrowania pojazdu w przypadku udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty pojazdu bez zmiany w zakresie prawa własności (Dz. U. z 2002 r. Nr 44, poz. 419 z późn. zm. zwane dalej: rozporządzeniem) opłatę będącą warunkiem wyrejestrowania pojazdu, ustala się według określonego wzoru algorytmu. Stwierdził, że działania Burmistrza, polegające na ustaleniu wysokości opłaty za wyrejestrowanie pojazdu, są niedopuszczalne, gdyż na gruncie ww. przepisów brak jest regulacji, która przewidywałaby wydanie przez organ gminy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty będącej warunkiem wyrejestrowania pojazdu. Przepisy te określają sposób, w jaki powinna zostać wyliczona jej wysokość. Ten sposób to matematyczne działanie, wykonane według wzoru podanego w § 1 rozporządzenia, na podstawie znanych danych, wskazanych dodatkowo przez organ właściwy do wydania decyzji w sprawie wyrejestrowania, tj. przez Starostę. Brak uiszczenia tej opłaty skutkuje odmową wyrejestrowania. Ustalenie wysokości opłaty następuje w drodze samoobliczenia przy zastosowaniu wzoru określonego w rozporządzeniu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wyrejestrowania (Starosta) ma również możliwość samodzielnego wyliczenia wysokości opłaty warunkującej wydanie przezeń decyzji w przedmiocie wyrejestrowania pojazdu i zweryfikowania prawidłowości kwoty uiszczonej przez osobę wnoszącą o wyrejestrowanie, bez konieczności wcześniejszego ustalania wysokości tej opłaty przez organ gminy.

W konsekwencji uznał, że skoro brak jest przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, to zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa wynikające z błędnej i nieuprawnionej interpretacji przepisów - art. 61a § 1 w związku z art. 7 k.p.a., art. 3 ust. 1 i art. 6r. ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., zwana dalej: u.u.c.p.g.), art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., zwana dalej: u.f.p.).

Postanowieniem znak (...) z (...) kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że według treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja z "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, gdyż brak jest przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie (decyzję) w zakresie zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania.

Wywiodło, iż według art. 79 ust. 1 pkt 5 p.r.d., pojazd podlega wyrejestrowaniu przez organ właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, na wniosek jego właściciela, w przypadku udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty posiadania pojazdu bez zmiany w zakresie prawa własności. Warunkiem wyrejestrowania pojazdu w takiej sytuacji, jest wniesienie przez właściciela pojazdu opłaty na rzecz gminy na realizację zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach.

Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie w sprawie wysokości opłaty będącej warunkiem wyrejestrowania pojazdu w przypadku udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty pojazdu bez zmiany w zakresie prawa własności, gdzie określono wzór algorytmu, według którego ustala się przedmiotową opłatę. W ocenie Kolegium przywołane przepisy nie wskazują, że przedmiotowa opłata ma być ustalana w drodze decyzji organu gminy, na rzecz której ma być wniesiona. Także inne przepisy prawa nie przewidują takiego obowiązku. W szczególności podstawą wydania decyzji w tym przedmiocie nie mogą być powołane przez skarżącego przepisy ustawy o finansach publicznych.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie wysokości opłaty, w przypadku udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty posiadania pojazdu bez zmiany w zakresie prawa własności, nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji. Powołane powyżej rozporządzenie wykonawcze określa wzór, według którego powinna zostać wyliczona jej wysokość, na podstawie znanych danych. Podmiot, który ma wnieść przedmiotową opłatę może dokonać samodzielnie jej wyliczenia, a jeżeli ma jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, to może zwrócić się w trakcie postępowania w sprawie wyrejestrowania pojazdu do organu prowadzącego to postępowanie, o zweryfikowanie (wskazanie) jej wysokości.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa wynikające z błędnej i nieuprawnionej interpretacji przepisów - art. 61a § 1 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a.; art. 3 ust. 1 i art. 6r. ust. 1 u.u.c.p.g.; art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. - mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i braku ponownego rozpoznania sprawy co do istoty.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że jako mieszkaniec Miasta Lipsko zwrócił się do Burmistrza o naliczenie opłaty na rzecz gminy z tytułu trwałej i zupełnej utraty pojazdów bez zmian w zakresie prawa własności. Jako mieszkaniec gminy ma prawo zwrócić się do administracji samorządowej w każdej sprawie, jeżeli przemawia za tym jego słuszny interes jako obywatela.

Na podstawie art. 7 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód gminy. Ustawa ta jednak nie wymienia tego rodzaju opłat, a co za tym idzie do tych opłat nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.). W związku z tym, opłaty na rzecz gminy z tytułu trwałej i zupełnej utraty pojazdów bez zmian w zakresie prawa własności, w świetle art. 60 pkt 7 u.f.p. należy uznać za środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym będące dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p., organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 pkt 7, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zatem właściwym organem uprawnionym do naliczenia tego rodzaju opłat, na wniosek zainteresowanej strony, jest organ gminy właściwej według miejsca zamieszkania wnioskującego.

W świetle powyższego, skarżący za nieuprawnione uznał stanowisko Burmistrza, że w jego sprawie brak jest podstawy materialno-prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony. Skarżący nie zgodził się także z poglądem organu I instancji, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wyrejestrowania pojazdów jest Starosta. Stwierdził jednak, iż jego wniosek nie dotyczył wyrejestrowania pojazdów, a jedynie naliczenia stosownej opłaty.

Odnosząc się do wywodów Kolegium w zakresie przesłanek odmawiających wszczęcia postępowania wnioskodawca podał, że k.p.a. nie precyzuje przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". Ustawodawca nie podaje żadnego, chociażby przykładowego, wyliczenia tych przyczyn. Skoro przyczyny te nie zostały skonkretyzowane, to należy podkreślić wyjątkowość takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem wnioskodawcy organ I instancji rzeczywiście nie ma podstawy prawnej do rozstrzygania z urzędu, z własnej inicjatywy w sprawie naliczenia opłaty na rzecz gminy na realizację zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, ale jeżeli mieszkaniec gminy zwraca się z prośbą do organu tejże gminy, składając stosowny wniosek, to organ ten w imię zaspokojenia słusznego interesu strony i w imię zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ma obowiązek rozpatrzyć ten wniosek i dokonać naliczenia wspomnianych opłat. Do uznania tego organu należy kwestia czy uczyni to w drodze decyzji administracyjnej czy postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Orzekające w sprawie organy uznały, iż brak jest podstaw prawnych do procedowania zgodnie z wnioskiem skarżącego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty na rzecz gminy z tytułu trwałej i zupełnej utraty pojazdów bez zmian w zakresie prawa własności. Przywołały w tym zakresie przepisy Prawa o ruchu drogowym i wykonawcze do tej ustawy dotyczące postępowania w zakresie wyrejestrowania pojazdu.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 p.r.d., regulującym przedmiotową kwestię, pojazd podlega wyrejestrowaniu przez organ właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, na wniosek jego właściciela, w przypadku: 1) przekazania pojazdu do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów, na podstawie zaświadczenia o demontażu pojazdu, o którym mowa w ust. 2 bądź w art. 24 ust. 1 pkt 2 lub art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, albo równoważnego dokumentu wydanego w innym państwie; 2) kradzieży pojazdu, jeżeli jego właściciel złożył stosowne oświadczenie pod odpowiedzialnością karną za fałszywe zeznania;

3)

wywozu pojazdu z kraju, jeżeli pojazd został zarejestrowany za granicą lub zbyty za granicę; 4) zniszczenia (kasacji) pojazdu za granicą; 5) udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty posiadania pojazdu bez zmiany w zakresie prawa własności;

6)

przekazania niekompletnego pojazdu do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów, na podstawie zaświadczenia o przyjęciu niekompletnego pojazdu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 lub art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, albo równoważnego dokumentu wydanego w innym państwie;

7)

wycofania pojazdu z obrotu, o którym mowa w art. 70g ust. 5.

Z treści rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji art. 79 ust. 6 p.r.d. wynika natomiast sposób określenia wysokości opłaty będącej warunkiem wyrejestrowania pojazdu (§ 1 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracji właściwie ustaliły, że brak jest zarówno w ustawie Prawo o ruchu drogowym jak i przepisach wykonawczych, przepisów prawa materialnego, które umożliwiałyby Burmistrzowi procedowanie w zakresie ustalenia opłaty na rzecz gminy z tytułu trwałej i zupełnej utraty pojazdów bez zmian w zakresie prawa własności. W takiej sytuacji podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia byłoby wadliwe. Powołane przepisy określają sposób, w jaki powinna zostać wyliczona wysokość opłaty. Ten sposób to matematyczne działanie, wykonane według wzoru podanego w § 1 rozporządzenia, na podstawie znanych danych, wskazanych dodatkowo przez organ właściwy do wydania decyzji w sprawie wyrejestrowania, tj. przez starostę. Brak uiszczenia tej opłaty skutkuje odmową wyrejestrowania pojazdu na podstawie art. 79 ust. 1 pkt 5 p.r.d. W pozostałych sytuacjach, określonych w art. 79 ust. 1 pkt 1-4 i pkt 5 p.r.d., wyrejestrowanie nie jest uwarunkowane od wniesienia dodatkowej opłaty.

We wskazanych przepisach brak jest również regulacji przewidującej, aby przed wydaniem przez starostę decyzji w przedmiocie wyrejestrowania pojazdu koniecznym było uzyskanie władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyliczenia opłaty za wyrejestrowanie w trybie art. 106 § 1 k.p.a. W sytuacji, o której mowa w art. 79 ust. 5 p.r.d., żaden przepis nie uzależnia załatwienia sprawy o wyrejestrowanie pojazdu od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przy tym, jak wskazano wyżej, skoro ustalenie wysokości opłaty następuje w drodze samoobliczenia przy zastosowaniu wzoru określonego w rozporządzeniu, to również organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wyrejestrowania ma możliwość samodzielnego wyliczenia wysokości opłaty warunkującej wydanie przezeń decyzji w przedmiocie wyrejestrowania pojazdu, a także zweryfikowania prawidłowości kwoty uiszczonej przez osobę wnoszącą o wyrejestrowanie, bez konieczności wcześniejszego ustalania wysokości tej opłaty przez organ gminy w drodze decyzji. W ocenie Sądu, ani art. 79 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 p.r.d. ani art. 104 § 1 k.p.a., nie mogą stanowić samodzielnej podstawy w zakresie ustalenia wysokości omawianej opłaty.

Skoro zatem przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia wykonawczego nie przewidują działania z urzędu organu gminy w sprawie ustalenia wysokości opłaty za wyrejestrowanie pojazdu, to wydanie tego rodzaju decyzji dopuszczalne byłoby jedynie w sytuacji zaistnienia takiego stanu prawnego lub faktycznego sprawy, który w świetle prawa materialnego upoważniałby bądź obligował organ gminy do uregulowania sytuacji prawnej właściciela pojazdu wnoszącego o jego wyrejestrowanie. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że skarżący nie wykazał także, że składał wniosek o wyrejestrowanie pojazdów.

W kontekście powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.