VIII SA/Wa 424/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2547293

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. VIII SA/Wa 424/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2018 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu A. M. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, po wznowieniu postępowania oddala sprzeciw

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Nr (...) z (...) marca 2018 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. M. (dalej: skarżąca, strona), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z (...) stycznia 2018 r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej (dalej: PRŚ) na 2012 rok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan faktyczny i prawny w sprawie przedstawia się następująco:

W dniu (...) maja 2012 r. do Biura Powiatowego (dalej: BP) ARiMR w G. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie PRŚ na rok 2012 na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), który następnie zgodnie z właściwością miejscową przekazany został do BP ARiMR w B.

Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z (...) grudnia 2012 r., Nr (...) (dalej: decyzja ostateczna), przyznał skarżącej PRŚ na rok 2012 w łącznej wysokości (...) zł (pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - uprawy rolnicze w okresie przestawiania) do powierzchni deklarowanej 97,22 ha. Postanowieniem nr (...) z (...) sierpnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w B., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną i postanowieniem nr (...) dopuścił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2013, który wskazuje, że skarżąca wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania wyższego wsparcia z ARiMR. Ujawnione w toku postępowania o przyznanie płatności na rok 2013 nowe okoliczności w sprawie (na które wskazywał liczny materiał dowodowy w postaci: protokołów przesłuchań świadków, umów dzierżawy na grunty zgłoszone do płatności przez skarżącą, wypowiedzenia umów dzierżawy oraz innych pism składanych także przez stronę postępowania) nie były znane Kierownikowi BP ARiMR w B. w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zebrany materiał dowodowy wskazywał, że sztuczny podział gospodarstwa mógł mieć miejsce już w 2012 r.

Decyzją Nr (...) z (...) stycznia 2016 r. Kierownik BP ARiMR

w K. (kolejny organ właściwy) uchylił w całości decyzję ostateczną z (...) grudnia 2012 r. i odmówił przyznania PRŚ na 2012 rok, bowiem ustalił, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Dyrektora ARiMR w L., który decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia (...) stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR w M. (zgodnie z właściwością z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania skarżącej).

Decyzją Nr (...) z (...) stycznia 2018 r. Kierownik ARiMR

(jako organ właściwy miejscowo po kolejnej zmianie adresu zamieszkania strony), działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich),

§ 2-3, § 7-9, § 14, § 17 ust. 2 i § 21 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.UE.L 25/8 z 28 stycznia 2011, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 65/2011), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L z 23 grudnia 1995 r., zwane dalej: rozporządzeniem nr 2988/95), odmówił skarżącej przyznania PRŚ na 2012 r.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji oparł się na ustaleniach uzyskanych w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2013.

W konsekwencji uznał, że nie była ona posiadaczem większości zgłaszanych przez siebie gruntów rolnych, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego W. G. i były przez niego zarządzane. W niniejszej sprawie doszło więc do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności, a tym samym również do naruszenia celu płatności bezpośrednich, wskazanego w punktach 23 i 25 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz.U.UE.L30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009), tj. zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił, że została ona wydana w związku z bezpodstawnym wznowieniem postępowania administracyjnego i bez udziału wnioskodawczyni. Poza tym organ nie dochował wymogów związanych z wyczerpującym przedstawieniem i omówieniem zgromadzonego materiału dowodowego, pomijając przy tym fakt posiadania przez skarżącą działek rolnych nienależących do W. G. Organ I instancji w swojej decyzji powołał niewłaściwą podstawę prawną i nie przeprowadził żadnego dowodu potwierdzającego, że przywołane w uzasadnieniu okoliczności odnoszą się do gospodarstwa skarżącej w roku 2012. Z materiału dopuszczonego do sprawy nie wynika, żeby świadkowie oraz dokumenty odnosiły się do zabiegów agrotechnicznych dokonywanych w 2012 r. Jednocześnie organ I instancji nie wskazał dowodów na brak samodzielności skarżącej w podejmowanych działaniach na dzierżawionym gruncie. Z treści uzasadnienia nie wynika, z jakich dowodów Kierownik ARiMR wyciąga wnioski o okolicznościach, które jego zdaniem zaistniały w 2012 r.

Dyrektor ARiMR, wydając w dniu (...) marca 2018 r. opisaną na wstępie decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz jej ramy prawne. Powołał m.in. treść § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Dokonując następnie analizy dotychczasowych ustaleń faktycznych sprawy organ odwoławczy zauważył, że decyzja wydana (...) grudnia 2012 r. przez Kierownika BP ARiMR w B. przyznająca skarżącej PRŚ na rok 2012 znajduje się w obiegu prawnym i jest ostateczna. Stąd zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ ten wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy bez uchylenia decyzji dotychczasowej z (...) grudnia 2012 r. Tym samym w konsekwencji w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje w sprawie PRŚ na 2012 r.

Organ odwoławczy dodał przy tym, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym zadaniem organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek, na podstawie których organ wznowił postępowanie. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie przez organ, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i musi być zawarte w decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 633/10, publ. LexPolonica nr 2374672 oraz wyrok NSA z 10 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 2172/97, publ. Lex nr 47255).

Dyrektor ARiMR ocenił, że organ I instancji w głównej mierze oparł się na ustaleniach dotyczących roku 2013, nie wykazując jednocześnie, aby miały one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy za rok 2012. W treści decyzji brak jest także przedstawienia i analizy przesłanek wznowienia postępowania, wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji, opisując materiał dowodowy zebrany w sprawie za rok 2013 i wyciągając na jego podstawie wniosek dotyczący stworzenia sztucznych warunków do otrzymania pomocy, rozstrzygnął sprawę w sposób nieuprawiony poprzez odmowę przyznania płatności na rok 2012. W ocenie organu odwoławczego, przedwcześnie rozstrzygnął ponownie sprawę wniosku, a nie przeprowadził wymaganej na tym etapie właściwej analizy przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe winien wskazać, jakie nowe dowody bądź okoliczności zostały ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, na podstawie których ocena stanu faktycznego sprawy prowadzić miałaby do odmiennego wniosku niż ten, który legł u podstaw wydania decyzji ostatecznej. Organ winien również precyzyjnie wskazać, jakie jego zdaniem pojawiły się nowe okoliczności bądź dowody istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane Kierownikowi BP ARiMR w B. na dzień wydania tej decyzji, które przesądzaćby miały o odmiennym załatwieniu sprawy. Niezbędne jest też wskazanie dowodów, na podstawie których ujawnione zostały te nowe okoliczności. Wyrazy "wyjdą na jaw", użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oznaczają bowiem, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czy udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA 1454/1999, publ. ONSA 2001/3/123). Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji organu (por. wyrok NSA z 23 lipca 2003 r., sygn. akt III SA 2991/2001, publ. Lex 90459, wyrok NSA z 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/1998 r., publ. ONSA 2000/2/62).

Organ odwoławczy uznał, że dane znajdujące się w dostępnym systemie ZSZiK na dzień wydania decyzji były temu organowi znane i przez to nie mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania. Podkreślił, że postępowanie wznowieniowe jest trybem nadzwyczajnym wzruszania decyzji ostatecznych, co oznacza, że może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w przepisach k.p.a. Nie jest zatem możliwe wycofanie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej w sposób dowolny. Konieczne jest zaistnienie i wykazanie przez organ administracji właściwych przesłanek umożliwiających wzruszenie takiej decyzji w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Dopiero wówczas, jeśli organ w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym wykaże, że nowe dowody bądź okoliczności ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej spełniają kryteria opisane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ wydaje decyzję zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii sposobu oceny materiału dowodowego przez organ I instancji, Dyrektor ARiMR zauważył, że przekazane wraz z odwołaniem akta sprawy nie zawierały dowodów dopuszczonych postanowieniem z (...) sierpnia 2015 r. (pozycje od 1 do 10). Brak było także jakiejkolwiek dokumentacji z prowadzonego postępowania po dniu (...) sierpnia 2016 r., tj. po wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z dnia (...) stycznia 2016 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR w M. Porównując treść skarżonej decyzji z zawartością materiału dowodowego zauważył następnie, że brak było w zasadzie każdego dokumentu przywołanego w skarżonej decyzji bądź potwierdzającego okoliczności opisywane w treści uzasadnienia tej decyzji.

Skoro zatem organ I instancji nie dysponował całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego, to nie sposób uznać, aby doszło w sprawie do prawidłowej i wszechstronnej jego oceny (art. 80 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego, w aktach sprawy powinny znajdować się wszystkie dokumenty zgromadzone w postępowaniu. Natomiast jeśli organ powołuje się na dane znajdujące się w systemie informatycznym prowadzonym przez ARiMR (ZSZiK, IACS i inne), to w aktach sprawy należy zamieścić odpowiedni wydruk z takiego systemu. Niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie dokumentów, które nie znajdują się w aktach sprawy.

W ocenie organu odwoławczego, akta przedmiotowej sprawy są niekompletne, a braki te są na tyle istotne, że uniemożliwiają jakąkolwiek weryfikację ustaleń faktycznych organu I instancji. Akta nie są ułożone chronologicznie, nie zostały ponumerowane i nie zawierają spisu dokumentów. Braki dokumentów dotyczą także zwrotnych potwierdzeń doręczenia niektórych rozstrzygnięć zapadłych na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania. Brak tych dokumentów uniemożliwia ocenę skuteczności doręczenia rozstrzygnięć poszczególnych organów prowadzących postępowanie i dokonanie oceny, czy sprawa znajduje się obecnie na właściwym jej etapie, a organ który wydał decyzję jest właściwy do jej prowadzenia.

W tej sytuacji, w realiach rozpoznawanej sprawy, zaistniały podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 149 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wznowieniowego oraz art. 151 § 1 k.p.a. przez wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane uchybienia, zarówno w zakresie wydanego rozstrzygnięcia, prowadzonego postępowania, jak i przygotowania dokumentów sprawy, zdaniem Dyrektora ARiMR, skutkowały wadliwością prowadzonego postępowania i koniecznością wycofania skarżonej decyzji z obiegu prawnego. Zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma przy tym niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji winien dokonać analizy posiadanego materiału dowodowego w stosunku do dokumentów przytaczanych w poszczególnych decyzjach organów ARiMR prowadzących sprawę, a także w stosunku do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem ich kompletności, a następnie dokonać jego uzupełnienia w przypadku stwierdzenia takich braków. Dopiero po skompletowaniu materiału dowodowego winien przystąpić do niezbędnej oceny zaistnienia przesłanek, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z (...) grudnia 2012 r., tj. przeprowadzić postępowanie wznowieniowe, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Na tym etapie rozpatrywania sprawy organ odwoławczy za konieczne uznał wykazanie, jakie nowe, a tym samym nieznane okoliczności, zostały ujawnione po wydaniu ww. decyzji ostatecznej, które istniały w dniu wydania tej decyzji i mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Właściwa analiza materiału dowodowego winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W zależności od wyników tej analizy organ winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 k.p.a. Przed wydaniem decyzji, w związku z zarzutem braku udziału w postępowaniu, konieczne będzie poinformowanie strony o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym w myśl art. 10 § 1 k.p.a.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 634/09).

Od powyższej decyzji kasatoryjnej pełnomocnik skarżącej złożył sprzeciw (nazwany skargą), wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zarzucając naruszenie:

- art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy merytorycznie w toku administracyjnym w zakresie braku podstaw do wznowienia oraz braku podstawy faktycznej dla uznania tworzenia sztucznych warunków przez skarżącą, która dzierżawiła tylko część prowadzonego przez siebie gospodarstwa na działkach rolnych dzierżawionych od W. G.;

- art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie wykładni, która wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius od decyzji o charakterze kasatoryjnym, gdy tymczasem nie ma ku temu rzeczywistych przesłanek przy zastosowaniu wykładni językowej ani systemowej w związku ze zdaniem drugim art. 139 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy wydał de facto decyzję na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Kierownika i nie orzekł co do istoty w oparciu o prawidłową podstawę prawną w związku z art. 15 k.p.a., przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny;

- art. 138 § 2 k.p.a. w związku z 136 k.p.a. poprzez przyjęcie jako przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej dla uzupełnienia treści uzasadnienia oraz jedynie w celu "przeprowadzenia odpowiedniej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz dokonał jego błędnej oceny", a zatem, gdy de facto nie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu. Zauważył, że przepis art. 139 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji wydanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1895/16).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to poglądy prawne Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, utrwalił się pogląd, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienia NSA: z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17; z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1483/17; z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1756/17, z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1592/17; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 164/18, wszystkie publ. cbosa). Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania sądowego.

W tej sytuacji wniesiony przez skarżącą sprzeciw zwany "skargą" z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 64c § 1 p.p.s.a., ale z zachowaniem terminu wynikającego z pouczenia zawartego w decyzji organu odwoławczego, podlega rozpoznaniu przez Sąd.

Dodać przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Tym samym Sąd nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy w kierunku przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. cbosa). Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ ten w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. cbosa).

Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, publ. cbosa).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy oraz dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż organ odwoławczy wskazał przyczyny, dla których zachodziła konieczność uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tym samym rozstrzygnięcie, podjęte w decyzji objętej sprzeciwem, nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a zarzuty zawarte w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz po jego przeprowadzeniu rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tym samym, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, organ bada jedynie kwestie natury formalnej, zaś po wydaniu tego postanowienia bada istnienie przesłanek wznowienia postępowania i ich wpływ na dotychczas zapadłe rozstrzygnięcie. Zależnie od wyników powyższych ustaleń organ rozstrzyga sprawę i wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., ewentualnie art. 151 § 2 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na to, że postępowanie toczy się po wznowieniu, organy winny wyjaśnić i wykazać zaistnienie przesłanki wznowieniowej postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którą powołano w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2015 r. Zauważyć jednocześnie należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy jest przy tym zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, niemniej jednak nie jest możliwe przenoszenie w całości postępowania do postępowania odwoławczego, albowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a.

Zdaniem Sądu, zasadnie w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego z uwagi na wadliwe przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania, w szczególności co do zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wznowieniowego, w ramach którego obowiązany był wykazać zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a.). Nie wykazał, jakie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wyszły na jaw, a ich zaistnienie winno prowadzić do jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. W istocie organ I instancji pominął tę regulację prawną, zawierając w wydanej przez siebie decyzji jedynie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania PRŚ na 2012 r.

Jednocześnie Dyrektor ARiMR zasadnie zauważył, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu oparł się na dowodach, których nie dołączył do akt administracyjnych przedstawionych wraz z odwołaniem. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał na nieprzeprowadzenie analizy przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i brak przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., wydanie orzeczenia w oparciu o niekompletne akta, a także wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy bez uchylenia decyzji dotychczasowej, co doprowadziło do wprowadzenia do obrotu prawnego dwóch decyzji w przedmiocie PRŚ na 2012 rok.

Niewątpliwie więc powyższe uchybienia skutkowały naruszeniem art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 k.p.a., a także art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób istotny dla rozstrzygnięcia. Biorąc bowiem pod uwagę to, że postępowanie toczy się po wznowieniu postępowania fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wykazanie, iż wystąpiła przesłanka wznowienia po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. albo art. 151 § 2 k.p.a., czego w okolicznościach niniejszej sprawy zabrakło.

Jeśli więc organ I instancji w przedmiotowej sprawie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie jego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wznowieniowego oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia, to organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom sprzeciwu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem trafnie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia sprawy, które uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza uzasadnienia sprzeciwu wskazuje, że jego autor także jest zdania, iż argumentacja organu I instancji co do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie pozwala na ocenę prawidłowości wyprowadzonych wniosków. Trafnie Dyrektor ARiMR wskazał, że organ I instancji przedwcześnie rozstrzygnął sprawę merytorycznie, bez przeprowadzenia wymaganej na tym etapie sprawy właściwej analizy przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu sprzeciwu, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 77 k.p.a., bowiem w tego rodzaju sprawach (o przyznanie PRŚ) ma zastosowanie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z którego wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z powyższych uregulowań wynika, iż obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. zostały zmodyfikowane i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ww. ustawy, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 351/16, publ. Lex nr 2435571).

Naruszając obowiązki wynikające z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i art. 149 § 2 k.p.a., organ I instancji nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia, co niewątpliwie powinno zostać wyjaśnione i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dowodów, powołanych w decyzji w tym zakresie, Kierownik ARiMR nie tylko nie ocenił, ale i nie dołączył do akt administracyjnych. Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność skompletowania akt i ocenę w zakresie wystąpienia przesłanek wznowieniowych, po czym dopiero możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy), ewentualnie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej).

W sytuacji tak istotnych braków postępowania organu I instancji rozstrzyganie merytoryczne przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że art. 136 § 1 k.p.a. wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów. Nie może zatem prowadzić do zastępowania organu I instancji w jego obowiązkach w tym zakresie.

W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie pogarsza sytuacji skarżącej, a jedynie decyzja, która stanowi o takim pogorszeniu, poprzez zmniejszenie uprawnień, czy zwiększenie obowiązków stanowiłaby o wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło w szczególności z powodu nieprzeprowadzenia postępowania wznowieniowego, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i braku dokonania oceny zaistnienia przesłanek wznowieniowych, co jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w postępowaniu wznowieniowym. Brak jest przy tym w zaskarżonej decyzji wskazań, które miałyby wpływ na pogorszenie sytuacji skarżącej. Takich okoliczności nie zawierają także zarzuty, jak i uzasadnienie sprzeciwu.

Reasumując, wbrew zarzutom sprzeciwu, w kontrolowanej sprawie właściwie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.