Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1368342

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 sierpnia 2013 r.
VIII SA/Wa 423/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Leszek Kobylski, Artur Kot.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...);

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej R. G. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją znak (...) z dnia (...) listopada 2012 r. Starosta Z. (Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwana dalej u.g.n.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o: 1. ustaleniu na rzecz R. G. (skarżąca, strona), odszkodowania w wysokości (...) zł za nieruchomość gruntową położoną przy ul. S. w R., oznaczoną nr (...) o powierzchni (...) m2 wywłaszczoną decyzją Prezydenta Miasta R. (Prezydent) znak (...) z dnia (...) listopada 1977 r. (w związku z decyzją Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r. uchylającą zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia (...) grudnia 2011 r. znak (...) w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji); 2. zaliczeniu na poczet należnego odszkodowania kwoty (...) zł, która została wypłacona skarżącej na podstawie decyzji Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z dnia (...) września 2009 r. znak (...); 3. zobowiązaniu Gminy Miasta R. (Gmina) do wypłaty różnicy ww. odszkodowania w kwocie (...) zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia (...) marca 2009 r. skarżąca wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną w przy ul. S. w R., oznaczoną jako działka nr (...) o pow. (...) m2 w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1249/06. Orzeczenie to uchyliło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1999/05) i oddaliło skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z powyższym, utrzymana została w mocy decyzja Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) maja 2005 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia (...) listopada 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz stwierdzająca nieważność ww. decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją Prezydenta z dnia (...) września 2009 r., ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie (...) zł. Podstawę decyzji stanowił operat szacunkowy z dnia (...) maja 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. określający wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości gruntowej (działka (...) o powierzchni (...) m2) według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu, tj. z dnia (...) listopada 1977 r. na kwotę (...) zł oraz waloryzację w chwili wywłaszczenia odszkodowania na kwotę (...) zł.

Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia (...) marca 2010 r. Na skutek skargi strony sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 364/10 orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Wykonując zalecenia wynikające z ww. wyroku organ odwoławczy, postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starostę. Pomimo powyższego decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. Prezydent orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie (...) zł za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta na skutek odwołania strony uchylona została decyzją organu odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2012 r.

Rozpoznając sprawę Starosta w dniu (...) sierpnia 2012 r. przeprowadził oględziny na gruncie z udziałem skarżącej, ustalając że wywłaszczona nieruchomość o nr (...) stanowi ogrody działkowe na terenie pracowniczych ogrodów działkowych "(...)" i stanowi 3 odrębne ogródki. Dwa z ww. ogródków użytkowane są przez córki skarżącej, a jedna przez jej syna. Działki zajmowane przez córki są ogródkami działkowymi z typowymi dla takich miejsc nasadzeniami tj. drzewami i krzewami owocowymi oraz roślinami ozdobnymi, natomiast działka zajmowana przez syna strony porośnięta jest trawą, roślinami ozdobnymi i tujami. Na jednej z działek, której użytkownikiem jest córka usytuowana jest drewniana altanka.

Na podstawie informacji Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu (...) w W. Delegatury Rejonowej w R. ustalono także, że na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) ww. działki otrzymali syn skarżącej, jej dwie córki oraz synowa (ogółem powierzchnia czterech zajmowanych działek wynosi (...) m).

Starosta wyjaśnił, iż wedle decyzji Prezydenta z dnia (...) listopada 1977 r. znak: (...), działka oznaczona nr (...) o pow. (...) m2, została wywłaszczona na potrzeby ogrodów działkowych zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydaną przez Wydział Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. w dniu (...) grudnia 1976 r. znak: (...). Na dzień wywłaszczenia przedmiotowa działka była niezabudowana, niezadrzewiona, przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na lokalizację ogrodów działkowych. Jak wynika ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy uchwalonym przez Radę Miejską w R. Uchwałą Nr (...) w dniu (...) grudnia 1999 r. w chwili obecnej przedmiotowa działka położona jest na terenie ogródków działkowych.

W celu ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. Wycena spornej działki jako przedmiotu prawa własności wykonana została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Po przeprowadzeniu analizy lokalnego rynku, rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził obrotu gruntami zlokalizowanymi na obszarach ogródków działkowych, a liczba transakcji nieruchomości gruntowych położonych na terenach zielonych była zbyt znikoma. W związku z tym wartość 1 m przedmiotowego gruntu określona została na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a następnie skorygowana o współczynnik określony w § 45 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem). Dla określenia wartości spornej działki wykorzystano zestawienie nieruchomości porównawczych sporządzone na podstawie informacji zawartych w aktach notarialnych, dotyczących transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych będących przedmiotem prawa własności przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nieruchomość o cenie minimalnej to działka o pow. 427 m2, gdzie cena nabycia wynosiła 70 zł/m, natomiast cenę maksymalną osiągnęła działka o powierzchni 444 m, gdzie cena nabycia wynosiła 236 zł/m. Zakres współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych i ich wartości dla nieruchomości wycenianej określono na podstawie lokalizacji, sąsiedztwa i otoczenia, dostępu do infrastruktury technicznej, powierzchni działki i dojazdu do nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż działka o nr (...)

o powierzchni (...) m2 powstała w wyniku podziału wcześniejszej działki ewidencyjnej nr (...) o powierzchni (...) m2 będącej własnością skarżącej. Obecnie działka oznaczona wcześniej jako nr (...) stanowi część działki nr (...) o powierzchni (...) m2, dla której założona jest księga wieczysta Nr (...) prowadzona przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w R. Przedmiotowa działka położona jest w dzielnicy D., gdzie dominują jednorodzinne domy mieszkalne, a dużą część dzielnicy zajmują działki ogrodnicze. Działka kształtem zbliżona do litery L, jest ogrodzona siatką, zagospodarowana, częściowo zabudowana altaną, nieuzbrojona. Ww. działka jest zasiana i porośnięta drzewami owocowymi. Rzeczoznawca ustaliła, że przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie spowodowało zwiększenia jej wartości, stąd wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określona została w wykonanym operacie, według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wartość rynkowa nieruchomości gruntowej oznaczonej wcześniej jako działka nr (...) o powierzchni (...) m2 określona według stanu na dzień wywłaszczenia tj. (...) listopada 1977 r. i według cen na dzień wyceny wyniosła (...) zł.

Oceniając ww. dokument Starosta stwierdził jego prawidłowość i zgodność z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa.

Stwierdził ponadto, iż w celu wyjaśnienia sprawy w dniu (...) października 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem skarżącej i rzeczoznawcy. W toku tej czynność strona oświadczyła, że część działki, którą wywłaszczono była bez budynków oraz tuneli i została "okrojona" na cele wywłaszczenia pod ogrody działkowe. Strona skarżąca zakwestionowała wycenę nieruchomości i ustaloną kwotę odszkodowania.

Na poczet należnego na rzecz skarżącej odszkodowania, zaliczono wypłaconą uprzednio część odszkodowania i w związku z tym kwota do wypłaty wynosi (...) zł.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, tj.:

1.

art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy zgodnie z jego brzmieniem wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonane zostanie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, a odszkodowania stanowiącego 50% rzeczywistej wartości gruntu (jak zostało ustalone w zaskarżonej decyzji), za takie uznać nie można;

2.

art. 130 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, że w dniu wywłaszczenia teren działki (...) stanowiły ogródki działkowe w sytuacji, gdy na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej oznaczona działka stanowiła jedną gospodarczą całość z nieruchomością będącą do chwili obecnej własnością strony, nieruchomość ta jako całość należąca do skarżącej zabudowana była domem mieszkalnym, były na niej tunele foliowe i media;

3.

§ 45 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 80 k.p.a. przez lakoniczną ocenę operatu, a właściwie brak prawidłowej oceny w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy powołał się, dokonując szacowania nieruchomości, na wskazany wyżej przepis rozporządzenia, który ze względu na ustalenia faktyczne niniejszej sprawy nie ma zastosowania;

4.

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez brak jego zastosowania i nieuwzględnienie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII Sa/Wa 364/10, który uchylił poprzednio wydane w tej sprawie decyzje.

Decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2013 r., Wojewoda (...) (Wojewoda, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów regulujących przedmiotową materię Wojewoda wskazał, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym: oględzin na gruncie nieruchomości w dniu (...) sierpnia 2012 r. i rozprawy administracyjnej w dniu (...) października 2012 r. jednoznacznie ustalił stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia i w chwili obecnej. Zgodnie z aktami sprawy nieruchomość wywłaszczona w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej stanowiąca działkę nr (...), była niezabudowana, a budynki i tunele znajdowały się na działce nr (...) (zgodnie z oświadczeniem byłej właścicielki wpisanym do protokołu z rozprawy). Wyjaśnił, że powyższy stan nieruchomości przedstawiony jest także we wniosku o wywłaszczenie z dnia (...) października 1977 r. złożonym przez Zarząd Gospodarki Terenami. Aktualnie sporna nieruchomość stanowi część działki o nr (...) będącej własnością Gminy, na której urządzony jest ogród działkowy "(...)". Na części odpowiadającej wywłaszczeniu znajdują się trzy ogródki działkowe użytkowane przez dwie córki i syna skarżącej.

Podał także, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi operat szacunkowy z dnia (...) września 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca opisał stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia, z którego wynika, że działka nr (...) będąca przedmiotem wyceny według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Radom - perspektywa 1990 r., zatwierdzonego uchwałą nr 89/960/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 17 kwietnia 1972 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 10, poz. 75 z dnia 20 kwietnia 1972 r. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem B12 ZD - tereny ogródków działkowych. Następnie decyzją Urzędu Miejskiego w R. Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta z dnia (...) grudnia 1976 r. znak: (...) ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji - ogrodów działkowych w dzielnicy D. Rzeczoznawca wskazał, że przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, dlatego też jej wartość określona została według jej aktualnego na dzień wywłaszczenia sposobu użytkowania.

Rzeczoznawca majątkowy po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości wobec braku obrotu nieruchomościami położonymi na terenach ogrodów działkowych oraz znikomą ilością nieruchomości położonych na terenach zielonych wskazał, iż ustalenia wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości dokonał w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, przeważającą wśród gruntów przyległych do nieruchomości wywłaszczonej, przeznaczonej pod ogród działkowy. Obecnie wywłaszczona nieruchomość zlokalizowana jest w dzielnicy D., stanowi część ogrodu działkowego "(...)", w którego sąsiedztwie znajdują się działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Tak ustalone odszkodowanie skorygowano następnie w sposób określony w § 45 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, krzewów i innych roślin znajdujących się na tym gruncie, przy czym: 1) dla określenia wartości gruntu przyjmuje się, że wartość 1 m tych gruntów jest równa 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zastosowanie powyższego paragrafu rzeczoznawca majątkowy uzasadnił uwiarygodnieniem wartości wycenianej nieruchomości wobec niemożności przyjęcia do wyceny transakcji gruntami o charakterze odpowiadającym wprost wycenianej nieruchomości, to jest gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod ogrody działkowe.

Ostatecznie Wojewoda stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, potwierdza zasadność podjętego przez Starostę rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzuty tożsame z tymi jakie podnosiła w odwołaniu.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia strona podkreśliła, iż problem niniejszej sprawy sprowadza się do stosowanego z uporem przez powoływanych w tej sprawie biegłych rzeczoznawców § 45 ust. 1 rozporządzenia i obniżanie wartości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości o 50%. Wywiodła, że z postanowień art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostało dokonane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie można jako słusznego, w ocenie skarżącej, uznać ustalenia przez Starostę, że należąca do strony działka, wywłaszczona decyzją z dnia (...) listopada 1977 r., ma wartość zmniejszoną o połowę w stosunku do wartości podobnych działek dostępnych na wolnym rynku. Dalej wskazała, że krzywdzące dla strony jest różnicowanie wartości działki wywłaszczonej w porównaniu z działką pozostawioną w jej własności, które w dniu wywłaszczenia stanowiły gospodarczą całość, tylko dlatego że działka (...)

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. została zlokalizowana w obszarze ogródków działkowych, co stało się podstawą wywłaszczenia. Podniosła również, iż w dniu wywłaszczenia na działce tej jako całości znajdowały się tunele foliowe i z upraw pod tunelami skarżąca czerpała dochody. Z uwagi zaś na zmniejszenie obszaru działki związane z wywłaszczeniem wnioskodawczyni musiała uprawy zlikwidować.

Za nieuzasadnione skarżąca uznała twierdzenie Wojewody, że na części działki wywłaszczonej pod ogrody działkowe nie było fizycznie tuneli, w związku z tym nie można mówić o gruntach pod uprawy specjalistyczne. Podkreśliła, że działka jej stanowiła gospodarczą całość, dom, tunele stały na jednej nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka (...). Po wywłaszczeniu skarżąca musiała zlikwidować uprawy, bo zmniejszenie działki uniemożliwiało dalsze korzystanie z niej w takim charakterze.

Podkreśliła także, iż uzyskując odszkodowanie w wysokości przyznanej decyzją Starosty, strona traci połowę jej wartości tylko dlatego, że wywłaszczona działka potraktowana jest jako ogródek działkowy, chociaż stała się nim wyłącznie w wyniku interwencji organu wywłaszczającego, co nie było jej pierwotnym celem przeznaczenia. W tej sytuacji Wojewoda winien dokonać zdecydowanie odmiennych ustaleń faktycznych i uznać, że działka (...) nie różni się niczym od gruntów z nią sąsiadujących, a jej cena wolnorynkowa, tj. wartość przyjęta za podstawę do odszkodowania, powinna być adekwatna do ceny metra kwadratowego działki będącej nadal własnością wnioskodawczyni i innych znajdujących się w sąsiedztwie działek. Obniżenie wartości odszkodowania o 50% w stosunku do jej wartości działki na wolnym rynku godzi w konstytucyjną gwarancję słuszności odszkodowania.

Skarżąca podniosła w szczególności, iż zaskarżona decyzja narusza art. 153 p.p.s.a. Orzekający w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 364/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając podjęte wcześniej decyzje wskazał na konieczność: rzetelnej oceny operatu szacunkowego; wyeliminowania z tego operatu § 45 ust. 1 rozporządzenia; ustalenia czy nie należałoby wyliczyć wysokości odszkodowania w oparciu o przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wnikliwej oceny stanu faktycznego i ocenę dowodów, w tym także wyjaśnień skarżącej; ewentualnego dokonania wyceny przy uwzględnieniu, że na działce (...) było prowadzone gospodarstwo specjalistyczne; w przypadku rozbieżności między twierdzeniami strony, a operatem, co do sposobu obliczenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania, organ winien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiązały orzekające w sprawie organy. Podkreśliła, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, że zalecenie Sądu nie zostały przez organ I instancji wykonane.

Organ błędnie ustalił, że teren objęty wywłaszczeniem stanowił ogródki działkowe w chwili wywłaszczenia. Na oznaczonej działce, stanowiącej całość z pozostałą we władaniu działką skarżącej na dzień (...) listopada 1977 r. znajdował się dom mieszkalny, który stoi również obecnie, tunele foliowe (zlikwidowane w związku z wywłaszczeniem) oraz doprowadzone były media. Organ uznaje zaś, że nieruchomość to ogródki działkowe, chociaż teren ten stał się terenem zagospodarowanym pod ogródki działkowe, dopiero po przejęciu go przez Gminę. Przed wywłaszczeniem teren ten był terenem budowlanym, zamieszkanym, na którym prowadzone były uprawy specjalistyczne, i tak też winien być oszacowany w operacie szacunkowym.

Skarżąca wskazała na naruszenie art. 80 k.p.a., uznając iż organy zaniechały oceny złożonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazała w tym zakresie, iż dokonana przez nie ocena sprowadziła się jedynie do uznania, że operat jest słuszny i odpowiada prawu, bez żadnej analizy wartości tam podanych, czy metody szacowania. Organy po raz kolejny nie ustosunkowały się do zarzutów strony, nie wzięły też pod uwagę faktu, iż § 45 ust. 1 rozporządzenia nie może być podstawą szacowania wartości spornej działki, bowiem wywłaszczona nieruchomość nie stanowi żadnej z kategorii określonych tym przepisem. Okoliczność tą podnosił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku podjętym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 364/10.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 29 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 364/10 uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję (odpowiednio z (...) marca 2010 r. i (...) września 2009 r.) wskazał okoliczności wymagające wyjaśnienia oraz czynności, jakie organy powinny podjąć w celu prawidłowego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Analizując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Sąd stwierdza, iż w postępowaniu prowadzonym po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy zaniechały jej wyjaśnienia zgodnie z wytycznymi Sądu, nie podjęły także zaleconych przez Sąd czynności w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

W powołanym wyżej wyroku Sąd zalecił organom, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z regulacją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W związku z tym, organy miały obowiązek wyjaśnienia, jaki był stan nieruchomości (działka nr (...)) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej (z (...) listopada 1977 r.), tj. czy sporna działka była zabudowana, zadrzewiona i zagospodarowana, czy też nie. Czy stanowiła ona gospodarstwo rolne oraz czy stanowiła jednolitą całość z działką, która do chwili obecnej znajduje się w posiadaniu skarżącej, na której w dniu wywłaszczenia znajdowały się tunele foliowe i dom mieszkalny. Organy miały także odnieść się do wniosku strony o przeprowadzenie wyceny działki nr (...) jako gospodarstwa specjalistycznego oraz ustalić, czy przeznaczenie spornej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości. Ta ostania okoliczność ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ustalaniu wartości rynkowej podlegającej wywłaszczeniu ziemi.

Z treści ww. orzeczenia wynika nadto, iż Sąd za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego, iż to skarżąca powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Wadliwym też było w ocenie Sądu oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o § 45 rozporządzenia. W stanowiącym podstawę decyzji operacie szacunkowym przyjęto bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezadrzewiona, niezakrzewiona, nie jest też ona nieruchomością leśną. Z operatu nie wynika również, by nieruchomość ta stanowiła park, ogród ozdobny, zieleniec lub las ochronny, a tylko w takich przypadkach ustawodawca przewidział możliwość zastosowania, po spełnieniu jeszcze dalszych przesłanek, tego przepisu. W tej sytuacji doszło do naruszenia przepisu § 45 rozporządzenia, co podważa prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego.

Za wymagającą rozważenia Sąd uznał także kwestię wyłączenia organu (Prezydenta) od orzekania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy, którego organem wykonawczym i reprezentującym je na zewnątrz jest Prezydent. Równocześnie Prezydent jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest w niniejszej sprawie organem I instancji właściwym do orzekania o ustaleniu odszkodowania - art. 129 ust. 1 u.g.n. i reprezentantem Skarbu Państwa, na którym ciążyć by mogła odpowiedzialność odszkodowawcza.

Analizując materiał dowodowy przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż organy nie wykonały w całości wynikających z wytycznych w ww. wyroku. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ odwoławczy rozważył kwestię zasadności wyłączenia organu (Prezydenta) od orzekania w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w wydanym przez ten organ postanowieniu z dnia (...) lutego 2011 r. Nr (...), wyznaczającym Starostę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej (z dnia (...) marca 2009 r. inicjującego przedmiotowe postępowanie).

Wyjaśniona została także kwestia, jaki charakter miała działka stanowiąca przedmiot wywłaszczenia.

Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w tym oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu (...) października 2012 r. oraz wniosku Zarządu Gospodarki Gruntami o wywłaszczenie organy ustaliły, że działka (...) była niezabudowana, a budynki i tunele znajdowały się na działce (...).

Ponadto, jak wynika ze sporządzonego w dniu (...) września 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, ustalił on, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, dlatego też jej wartość określona została według jej aktualnego na dzień wywłaszczenia sposobu użytkowania.

Zauważenia jednak wymaga, że organy nie odniosły się natomiast w żaden sposób do wniosku strony o przeprowadzenie wyceny działki nr (...) jako gospodarstwa specjalistycznego. Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań w poprzednim postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Za nieprawidłowe i sprzeczne z wytycznymi wyroku z dnia 29 września 2010 r. Sąd uznaje, przyjęte przez organy bez zastrzeżeń, ustalenia operatu szacunkowego z dnia (...) września 2012 r., iż wysokość ustalonego odszkodowania podlega skorygowaniu w trybie § 45 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu ma on zastosowanie do określania wartości nieruchomości zadrzewionych zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne. W operacie będącym podstawą rozstrzygnięcia przyjęto, iż na dzień wywłaszczenia przedmiotowa działka była niezabudowania i niezadrzewiona, przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na lokalizację ogrodów działkowych. Z operatu nie wynika, by była to działka leśna, czy też by nieruchomość ta stanowiła park, ogród ozdobny, zieleniec lub las ochronny, a tylko w takich przypadkach ustawodawca przewidział możliwość zastosowania, po spełnieniu jeszcze dalszych przesłanek, tego przepisu. W tej sytuacji doszło do naruszenia ww. § 45 ust. 1 rozporządzenia, co podważa prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego.

Za istotne Sąd uznał w tym miejscu podkreślenie, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), w którym stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Z powyższego bezsprzecznie wynika zatem, iż w sytuacji, gdy nie zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy, stanowiący podstawę poprzedniego wyrokowania, organy zobligowane były do wyłączenia stosowania do ustalenia wartości odszkodowania regulacji zawartej w § 45 ust. 1 rozporządzenia. W tym miejscu podkreślić jeszcze należy, iż w wytycznych wyroku w sprawie VIII SA/Wa 364/10, wyraźnie zwrócono uwagę na ustalenie wysokości odszkodowania w sposób zgodny z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej (wyrok NSA z 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 292/08). Organy orzekające mogą także zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, co wydaje się uzasadnione w niniejszej sprawie.

Wreszcie na marginesie zauważyć należy, iż w operacie rzeczoznawcy na stronie (...) (operatu) w tabeli dotyczącej średniej ceny transakcyjnej, występuje matematyczny błąd nie dostrzeżony przez organy. Z przedstawionych w tabeli cen jednostkowych nieruchomości - średnia cena wynosi według wyliczeń sądu nie (...) złotych, a (...) złotych, co także poważa wiarygodność operatu. Powyższe zestawienie ceny powodowało powielenie błędu przy następnych wyliczeniach.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji zobowiązane będą do uwzględnienia wytycznych wynikających z wyżej przedstawionych rozważań Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w kwocie równej uiszczonemu wpisowi od skargi (...) zł, kosztów zastępstwa procesowego - adwokata w wysokości (...) zł oraz niezbędnych wydatków w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ((...) zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.