VIII SA/Wa 409/17, Postępowanie konkursowe w świetle ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2427471

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. VIII SA/Wa 409/17 Postępowanie konkursowe w świetle ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot.

Sędziowie WSA: Iwona Owsińska-Gwiazda, Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. K. na czynność Wójta Gminy (...) w przedmiocie informacji o wynikach naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze sekretarza Gminy (...) oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zarządzeniem z dnia (...) lutego 2017 r. Nr (...) Wójt Gminy O. (dalej: Wójt, organ) ogłosił nabór na wolne stanowisko urzędnicze: Sekretarza Gminy oraz powołał Komisję Rekrutacyjną do przeprowadzenia tego naboru. W tym samym dniu powyższe zarządzenie zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) wraz z kwestionariuszem osobowym dla osoby ubiegającej się o zatrudnienie oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w O. na okres od 1 lutego 2017 r. do 15 lutego 2017 r. do godziny 15.30. W odpowiedzi na ogłoszony nabór wpłynęła 1 oferta, która spełniała wymogi formalne określone w ogłoszeniu, o czym Wójt w dniu (...) lutego 2017 r. poinformował na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w O. oraz w BIP. Kandydat, który przeszedł wstępną selekcję, został zaproszony na rozmowę kwalifikacyjną.

W dniu (...) lutego 2017 r. Komisja przeprowadziła test kwalifikacyjny z jedynym kandydatem spełniającym wymogi określone w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko, R. W. Kandydat ten uzyskał maksymalną liczbę punktów (30), w związku z tym dokonano jego wyboru na stanowisko (...). Wójt ogłosił o powyższym w dniu (...) lutego 2017 r. przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz w BIP, wskazując w treści ogłoszenia, że wybrany kandydat spełnia określone w ogłoszeniu o naborze na stanowisko Sekretarza Gminy w Urzędzie Gminy w O., a podczas testu kwalifikacyjnego Komisja Rekrutacyjna pozytywnie oceniła predyspozycje i umiejętności, gwarantujące prawidłowe wykonywanie powierzonych obowiązków.

Pismem z 9 marca 2017 r. K. K. (dalej: skarżący, strona) wezwał Wójta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w toku naboru na wolne stanowisko Sekretarza Gminy O., zarzucając rażące naruszenie zasady otwartości konkursu, które miało wpływ na jego rozstrzygnięcie, tj. art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 13 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz 13a ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, zwanej dalej: u.p.s.). Skarżący podkreślił, że stawianie bardziej wygórowanych wymogów w stosunku do ustawowych stanowi bezprawne ograniczenie dostępu do stanowiska konkursowego. Ogłoszenie o naborze, stanowiące załącznik do Zarządzenia Nr (...) Wójta z dnia (...) lutego 2017 r., wymuszało bowiem na kandydatach przystępujących do konkursu (wymagania niezbędne) legitymowanie się wyłącznie wykształceniem wyższym magisterskim (co nie jest uzasadnione w świetle art. 6 ust. 4 u.p.s.) oraz posiadanie 10-letniego stażu pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2 u.p.s., w tym co najmniej 5-letniego stażu pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub posiadanie co najmniej 10-letniego stażu pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2 u.p.s., oraz co najmniej 5-letniego stażu pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych (co jest z kolei niezgodne z art. 5 ust. 2 u.p.s.). Nie jest uprawnione stanowisko, by można było wymagania niezbędne modyfikować czy wprowadzać nowe, skoro w określonym kształcie zostały zapisane w przepisach prawa. Zbyt daleko posunięta swoboda w określeniu wymagań kwalifikacyjnych może rodzić pokusy o "ustawianie" konkursu, czyli określenie wymagań pod z góry wybraną kandydaturę. Podwyższenie w ogłoszeniu progu warunków niezbędnych w zakresie stażu pracy koniecznego na stanowisku sekretarza gminy oraz dopuszczenie do konkursu tylko osoby legitymujące się wykształceniem wyższym magisterskim przełożyło się w oczywisty sposób na liczbę osób, które zgłosiły swój udział w naborze, a więc także na jego wynik.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ pismem z (...) marca 2017 r. poinformował, że brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania i zarzutów dotyczących przeprowadzenia naboru na stanowisko (...).

W uzasadnieniu podano, że ustalone w ogłoszeniu kryteria naboru na stanowisko (...) są zgodne z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 4 u.p.s.

Co do kryterium wykształcenia Wójt wskazał, że skoro art. 6 ust. 4 u.p.s. definiuje kryteria, posługując się alternatywą łączną (tj. spójnikiem "lub"), wskazując na "wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia", to działanie organu, polegające na wyborze legitymowania się przez kandydatów jednej z alternatywnych form wykształcenia wyższego jest działaniem zgodnym z prawem i celowościową wykładnią tego przepisu. Przepis pozostawia organowi możliwość wyboru jednego ze wskazanych kryteriów, które mogą być spełnione łącznie, ale nie muszą. Odmienna interpretacja tego przepisu, przez przyjęcie, że organ nie ma uprawnienia do określenia wyboru jednego z wymienionych w przepisie form wykształcenia, byłaby uprawniona jedynie w sytuacji, gdyby przepis sformułowany był tak, że "kandydat ma posiadać wykształcenie wyższe pierwszego stopnia".

Co do kryterium wymaganego stażu pracy, określone w ogłoszeniu kryterium, podwyższone w stosunku do wymagań przewidzianych w art. 5 ust. 2 u.p.s., znajduje również uzasadnienie prawne. Skoro racjonalny ustawodawca sformułował przepis w ten sposób, że określając staż pracy posłużył się słowami "co najmniej", w sposób oczywisty i jednoznaczny pozostawił organowi możliwość postawienia wymagań podwyższonych w tym zakresie. W konkluzji organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie toczyło się z poszanowaniem zasady otwartości i konkurencyjności, znajdujące odzwierciedlenie na wszystkich etapach konkursu na wolne stanowisko urzędnicze - Sekretarza Gminy O.

Skarżący, działający w imieniu własnym oraz jako prezes zarządu Stowarzyszenia (...) Forum Gospodarcze w S. (dalej: Stowarzyszenie), skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynności Wójta w przedmiocie naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze Sekretarza Gminy O. oraz wyniku tego naboru, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności rozstrzygnięcia w tym przedmiocie z powodu rażącego naruszenia zasady otwartości konkursu. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz powtórzył zasadnicze wnioski i wywody tam zawarte.

Dodatkowo podniósł, że w słusznym interesie prawnym skarżącego oraz ww. Stowarzyszenia, jak też zrzeszonych w stowarzyszeniu przedsiębiorców jest stwierdzenie bezskuteczności przedmiotowej czynności Wójta w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze sekretarza Gminy O. W interesie Stowarzyszenia jest nabycie przekonania, że za koordynację podjętej z nim współpracy, w tym właściwe załatwianie spraw zrzeszonych w nim przedsiębiorców, odpowiada urzędnik cieszący się nieposzlakowaną opinią, który objął kierownicze stanowisko urzędnicze w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dodatkowo skarżący wskazał na okoliczności, które podważają nieposzlakowaną opinię kandydata R. W., o której mowa w art. 6 ust. 3 pkt 3 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) z uwagi na brak interesu skarżących do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi, jako że w toku naboru w drodze konkursu na wolne stanowisko urzędnicze Sekretarza Gminy O. na żadnym jego etapie nie doszło do naruszenia prawa, a w szczególności ustalone kryteria naboru na przedmiotowe stanowisko nie naruszyły art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 4 u.p.s.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że skarżącym na żadnym etapie postępowania konkursowego nie przysługiwał własny, indywidualny interes prawny do wystąpienia ze skargą, co z kolei uniemożliwia im skuteczne wystąpienie ze skargą we własnym imieniu na czynność innego podmiotu. Skarżący nie wykazał, że posiada wykształcenie i niezbędny staż pracy, uprawniający go do ubiegania się o przedmiotowe stanowisko pracy, nawet gdyby ogłoszenie o naborze przewidywało kryteria tego naboru według reguł przyjętych przez samego skarżącego, opisanych w treści skargi. Nie był też jednym z kandydatów ubiegających się o etat (...). Nie może więc być mowy o jego indywidualnym własnym interesie do wystąpienia z przedmiotową skargą. Tym bardziej brak tak pojętego interesu prawnego należy przypisać skarżącemu Stowarzyszeniu.

Odnośnie meritum, to organ powtórzył argumenty zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2017 r. Sąd odrzucił skargę Stowarzyszenia, z uwagi na brak uiszczenia należnego wpisu sądowego od skargi.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2017 r. skarżący wskazał na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, poz. 1579, poz. 1948, zwana dalej: u.s.g.), mający uzasadniać jego interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej czynności Wójta. Jednocześnie podtrzymał w stosunku do organu zarzut naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez powierzenie stanowiska sekretarza Gminy O. swojemu doradcy R. W., który nie cieszy się nieposzlakowaną opinią. Zauważył w piśmie, że organ nie odniósł się do tego zarzutu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W przypadku niezgodności z prawem aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należało rozważyć właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej na czynność rozstrzygnięcia naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu, postępowanie rekrutacyjne (konkursowe) zmierzające do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko urzędnicze w służbie publicznej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Powstały w związku z prowadzeniem konkursu stosunek między jego uczestnikami a organem administracji publicznej nie jest oparty na zasadzie równorzędności podmiotów. Poprzez określone w trakcie postępowania konkursowego czynności, jak np. niedopuszczenie kandydata do konkursu, wydanie informacji o konkursie, ocena poszczególnych kandydatów, wydanie informacji o wyniku naboru, organ administracji dokonuje władczych rozstrzygnięć (czynności). Są one aktami stosowania prawa i kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Akty te są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Należy więc uznać, że postępowanie zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną osób uczestniczących w naborze. Wywołuje bowiem skutek, jaki wiąże się z wynikami naboru, tj. możliwością objęcia określonego stanowiska w administracji publicznej. Informacja o wynikach naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi więc czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata. Uprawnionym do wniesienia skargi jest więc każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy zaskarżony akt lub czynność.

Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., I OSK 184/11, publ. Lex nr 1225143, wyrok WSA

w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r., III SA/Lu 516/07, publ. Lex nr 356087, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r., II SA/Sz 191/13, publ. Lex nr 1373904, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Go 1098/12, publ. Lex nr 1305652, wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2966/15, publ. Lex nr 2293633, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 grudnia 2015 r/./, II SA/Rz 613/15, publ. Lex nr 1949192, postanowienie WSA w Szczecinie z 8 lutego 2016 r., II SA/Sz 2/16, publ. 1996774).

Skargę na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia skargi), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżona do Sądu czynność, tj. informacja o wyniku naboru na wolne stanowisko Sekretarza Gminy O., została opublikowana BIP w dniu (...) lutego 2017 r. Natomiast skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożył 9 marca 2017 r., a więc zachował termin z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Z kolei z treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżący złożył skargę w dniu 23 stycznia 2017 r., a więc zachował termin 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dacie 24 marca 2017 r. Spełnił więc formalne warunki do wniesienia skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę Sąd w następnej kolejności powinien ocenić kwestię interesu prawnego skarżącego, bowiem z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Sąd winien więc stwierdzić w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jakich to konkretnie uprawnień lub obowiązków skarżącego dotyczy zaskarżony akt, przy czym ów interes prawny musi być własny, indywidualny, rzeczywisty, a nie przyszły, hipotetyczny.

Z akt administracyjnych przedstawionych przez organ do skargi nie wynika, aby skarżący był uczestnikiem postępowania konkursowego, czy zamierzał złożyć ofertę, czy ją złożył, a została ona odrzucona. Nie wykazał również na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani na etapie skargi do sądu, jakich jego uprawnień lub obowiązków dotyczy zaskarżona czynność, jakie ma wykształcenie oraz jaki staż pracy i w jakich jednostkach. Nie przedstawił powyższych danych, aby móc skonfrontować, czy miał prawo do ubiegania się o przedmiotowe stanowisko pracy, nawet wówczas, gdyby ogłoszenie o naborze przewidywało kryteria tego naboru według literalnych wskazań art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 4 u.p.s.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2017 r. wskazał na oczywisty osobisty interes jako mieszkańca Gminy O., wynikający z art. 101 u.s.g., ponieważ przez zawyżenie kryteriów ustawowych w zakresie wymaganego stażu pracy i wykształcenia Wójt zamknął skarżącemu dostęp do stanowiska konkursowego. To wskazanie jest jednak bardzo ogólne, dlatego Sąd nie może go w żaden sposób zweryfikować. Poza tym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazany przez skarżącego w ww. piśmie procesowym na okoliczność uzasadnienia jego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej czynności, dotyczy wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy (por. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Tymczasem podstawą wniesienia przedmiotowej skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmujący zaskarżenie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W związku z tym, że skarżący nie był kandydatem w postępowaniu konkursowym na (...) Gminy O. i nie brał w nim udziału, dlatego, zdaniem Sądu, wynik naboru na to stanowisko nie dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona czynność Wójta powinna kształtować indywidualne prawa lub obowiązki skarżącego, czego ten nie wykazał. Stąd należy uznać, że skarżący posiada jedynie interes faktyczny jako mieszkaniec Gminy O. w kontrolowaniu czynności Wójta, natomiast nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu należy nadmienić, że we wszystkich cytowanych wyżej w uzasadnieniu orzeczeniach sądów administracyjnych, w których stwierdzano bezskuteczność zaskarżonych czynności czy też oddalano skargi, skarżący byli uczestnikami postępowań konkursowych, brali w nich udział na różnych etapach, a więc byli adresatami czynności podejmowanych w toku konkursu.

Jeżeli ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06, publ. Lex nr 384145). Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 1991 r. w sprawie IV SA 972/90 (publ. ONSA 1991, nr 3-4, poz. 52), brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji zbędne już było rozważanie zarzutów merytorycznych skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.