Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2195937

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 4 stycznia 2017 r.
VIII SA/Wa 367/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Sławomir Fularski, Cezary Kosterna.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) Wojewoda M. odmówił G. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia (...) maja 2013 r. nr (...).

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia (...) maja 2013 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa dróg gminnych (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...) wraz z budową linii oświetlenia ulicznego w miejscowości J. gmina K.".

Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) Wojewoda M. po rozpoznaniu odwołania M. B. uchylił decyzję Starost K. w części dotyczącej realizacji inwestycji drogowej na działce nr (...) i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Postanowieniem z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 717/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. B. na decyzję z dnia (...) lipca 2013 r.

Pismem z dnia (...) października 2014 r. G. S. wniosła odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia (...) maja 2013 r. podnosząc, że nie otrzymała propozycji wykupu pasa gruntu, a jej własność została przywłaszczona z powołaniem się na specustawę drogową, która nie daje prawa do takiego postępowania. Wojewoda M. postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r., nr (...) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Następnie pismem z dnia (...) lutego 2016 r. G. S. złożyła ponownie odwołanie od decyzji organu z (...) maja 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Wymienionym na wstępie postanowieniem Wojewoda M. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia (...) maja 2013 r., nr (...).

Wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnej możliwości dowolnego powielania środków zaskarżenia, poprzez dwukrotne składanie odwołań od tej samej decyzji, a rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ podniósł również, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie G. S. zarzuciła pominięcie okoliczności, że została pozbawiona możliwości obrony swoich słusznych praw poprzez niepowiadomienie jej o planowanej inwestycji i wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących jej własność, bez jakiejkolwiek rekompensaty. Zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. oraz pominięcie okoliczności, że nie ponosi żadnej winy w uchybieniu tego terminu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu II instancji z dnia (...) kwietnia 2016 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z (...) maja 2013 r., nr (...).

Niemniej, zdaniem Sądu, błędnie w ww. okolicznościach organ II instancji przyjął, że należało zastosować art. 59 § 2 k.p.a. i orzec na jego podstawie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bez analizy akt sprawy i ustalenia, czy pismo skarżącej zatytułowane jako odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania, zwłaszcza wobec niezawiadomienia jej o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 93, poz. 1194 z późn. zm.)

Tego zaś w sprawie nie uczyniono, co zdaniem Sądu stanowi o naruszeniu art. 134 k.p.a. przez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie oraz naruszeniu art. 9 i art. 235 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Jakkolwiek dopiero na etapie skargi do Sądu skarżąca wskazała wprost, że nie została zawiadomiona o planowanej inwestycji drogowej i zamiarze wywłaszczenia jej, to nie usprawiedliwia zaniechania organu w tym zakresie.

Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. II SA/Gl 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12) pozostaje stwierdzenie, iż osoba która nie brała udziału w postępowaniu, a uważa się za pominiętą stronę tego postępowania, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu. Zatem rozpoczyna on swój bieg od "najpóźniejszego" doręczenia (orzeczenia organu I instancji) stronie postępowania. Przy czym, przyjęcie tezy o dopuszczalności złożenia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu (jak też możliwości złożenia przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji), obwarowane musi być zastrzeżeniem, iż chodzi o decyzję, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności. Jeżeli bowiem w chwili składania przez taki podmiot odwołania, czy też wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, decyzja, której środki te dotyczą była już decyzją ostateczną (ze względu na upływ terminu do wniesienia odwołania w odniesieniu do stron postępowania lub zakończenie postępowania odwoławczego) organ administracji publicznej winien podjąć działania do jakich obliguje go przepis art. 235 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione z zastrzeżeniem art. 16 § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, iż przytoczony przepis odnosi się do sytuacji wnoszenia skargi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i stanowi przejaw zasady pierwszeństwa postępowania ogólnego (jurysdykcyjnego) nad postępowaniem skargowym. W związku z tym pierwszeństwem skarga o której mowa, interpretowana jest jako środek prawny z art. 145-163 k.p.a. Oznacza to, że skarga (pismo formułujące wolę wzruszenia decyzji) w sprawie, w której wydana była ostateczna decyzja administracyjna powinna być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Zatem skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.) lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, 155, 161, 162, 163 k.p.a.).

W piśmiennictwie wyrażony został pogląd (vide: R.Kędziora, Komentarz do k.p.a., wyd. 2008, str. 931), podzielany przez sąd orzekający, iż pisma stron postępowania (także podmiotów uznających się za strony postępowania) skierowane przeciwko decyzjom ostatecznym, które pozostawiają wątpliwości co do ich kwalifikacji, wymagają interpretacji w trybie art. 235 k.p.a., choćby nie były kierowane do organu w ramach postępowania skargowego.

Zatem, na organie administracji publicznej w związku z wpływem pisma kwestionującego prawidłowość decyzji posiadającej już walor decyzji ostatecznej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony. W wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. (II SA/Gd 1156/96; lex nr 44089) NSA stwierdził, że "jeżeli organ odwoławczy uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 k.p.a., czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień". Z kolei w wyroku z dnia 3 września 1997 r. V SA 799/96; lex nr 59506) sąd ten stwierdził, iż skarga złożona w okolicznościach o jakich mowa w art. 235 k.p.a. tj. po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, niezaskarżalną odwołaniem wobec takiego jej charakteru, nie może być w świetle tego przepisu poczytana i rozpatrywana jako odwołanie. Powinna być ona w zależności od charakteru zarzutów traktowana jako wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny adekwatny do rzeczywistej treści żądania, a jedynie w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do charakteru żądania strony zawartego w jej piśmie organ powinien, stosując art. 9 k.p.a., zwrócić się do niej, udzielając niezbędnych wyjaśnień np. w kwestii braku możliwości uznania pisma za odwołanie (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2005 r., OSK 1099/04, lex nr 165733) i żądając wymaganych uzupełnień. Wskazuje się w nim również (vide: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1986 r. II SA 634/86, ONSA 1986, Nr 2, poz. 46), że zawarty w art. 235 § 1 k.p.a. nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej we właściwym trybie powinien być rozumiany jako nakaz zastosowania trybu adekwatnego do zarzutów podnoszonych w piśmie strony.

W konsekwencji poczynionych rozważań uprawniona pozostaje teza, że organ nie dokonał właściwej oceny pisma skarżącej, nie wyjaśnił, czy wobec podnoszonych w nim zarzutów o pozbawieniu własności bez odszkodowania oraz niezawiadomieniu skarżącej o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (brak wśród zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień skierowanych w trybie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do dotychczasowych właścicieli K. 118 - 185 akt administracyjnych, zawiadomienia dla skarżącej) jeżeli strona kwestionuje decyzję posiadającą walor orzeczenia ostatecznego, to właściwym trybem załatwienia sprawy będzie tryb wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a.

Z uwagi na nieuwzględnienie powyższych przepisów Sąd orzekając w niniejszej sprawie za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia. Okoliczności w jakich zostało wniesione podanie - odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu (od decyzji organu I instancji, która to stała się już ostateczna), uprawniało do potraktowania ww. podania jako wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (i załatwienia tego podania w tym też trybie, przez właściwy do tego organ). Tak też strona skarżąca wywodzi w skardze i to stanowisko Sąd w całości podziela.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.