VIII SA/Wa 277/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3067823

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. VIII SA/Wa 277/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Nawrot, Iwona Owsińska-Gwiazda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. K. (dalej: skarżący, strona, producent, wnioskodawca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia w ramach mechanizmu wycofania z rynku owoców (jabłek) na bezpłatną dystrybucję w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji R.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu (...) października 2014 r. wnioskodawca złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie dotyczące producentów owoców i warzyw (DOW)" w łącznej ilości (...) kg z powierzchni (...) ha. W formularzu zaznaczył, że powiadomienie składane jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Takie samo oświadczenie strona zaznaczyła we wniosku o przyznanie wsparcia za przeprowadzenie w dniu (...) grudnia 2014 r. operacji wycofania z rynku (...) kg jabłek z powierzchni (...) ha, złożonym do Dyrektora OT ARR (...) stycznia 2015 r.

Decyzją nr (...) z (...) maja 2015 r. Dyrektor OT ARR za wycofanie z rynku jabłek przyznał stronie wsparcie w wysokości (...) euro, tj. (...) zł. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania, a organ orzekający odstąpił od jej pisemnego uzasadnienia, ponieważ w całości uwzględniała żądanie strony. Przyznana skarżącemu płatność została zrealizowana (...) czerwca 2015 r.

W wyniku kontroli administracyjnej ustalono, że od (...) listopada 2011 r. strona jest członkiem uznanej organizacji owoców i warzyw (...) Sp. z o.o. z siedzibą w D., gmina B., która w latach 2013-2015 realizowała program operacyjny. W dniu (...) maja 2015 r. Dyrektor OT ARR decyzją nr (...) udzielił ww. organizacji producentów owoców i warzyw wsparcia w łącznej kwocie (...) euro, przeliczonej na kwotę (...) zł, za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek w ramach przedmiotowego mechanizmu. Płatność zrealizowano (...) czerwca 2015 r.

Decyzją z (...) października 2019 r. Nr (...) Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ I instancji), działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, z późn. zm., dalej: ustawa o ARiMR) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L2014.284.22, dalej: rozporządzenie delegowane nr 1031/2014) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji R. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, z późn. zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR z (...) maja 2015 r., nr (...) w sprawie udzielenia wsparcia (dalej: decyzja ostateczna z 2015 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz przepisami rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 r. w aspekcie podmiotowym w mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów owoców i warzyw, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone, oraz producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji producentów, a którzy spełniają wymogi przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Wyłącznie te dwie kategorie podmiotów mogą zgłosić akces do mechanizmu embargo DOW przez złożenie powiadomienia. Spółka (...) w dniu (...) sierpnia 2007 r. została wpisana do ewidencji producentów (dalej: EP) prowadzonej przez ARiMR (pod nr (...)), a wraz z nią wszyscy jej członkowie. Wykaz członków organizacji, będący załącznikiem do "Wniosku o wpis do EP", złożonym (...) listopada 2011 r. przez (...) Sp. z o.o. w związku ze zmianą danych, zawiera imienny wykaz członków organizacji, w tym również dane skarżącego (poz. nr 3 ww. załącznika).

Zgodnie z powyższym producent w dniu składania powiadomienia, tj. (...) października 2014 r., był członkiem uznanej organizacji producentów (...) Sp. z o.o. z siedzibą w D. Producent, przeprowadzając (...) grudnia 2014 r. operację wycofania produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, deklarując swój udział jako producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami. Tym samym producent działał wbrew obowiązującym w sprawie przepisom prawa krajowego i unijnego, bowiem w ww. okresie wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku (tj. (...) stycznia 2015 r.) był członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw (...) Sp. z o.o., a tym samym jej udziałowcem. W tym samym czasie strona, biorąc udział w mechanizmie embargo DOW, nie mogła być jednocześnie producentem indywidualnym niebędącym członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw. (...) Sp. z o.o. jako uznana organizacja producentów owoców i warzyw realizowała bowiem program operacyjny w latach 2013-2015 i decyzją Dyrektora OT ARR z (...) maja 2015 r. otrzymała wsparcie finansowe, które zostało wypłacone (dowód: finansowy dokument operacyjny agencji płatniczej - ARR, nr (...)).

W ocenie organu I instancji producent, który w dacie składania powiadomienia oraz wniosku był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów, nie miał prawa do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Tak więc skarżący nie miał prawa realizować operacji i składać wniosku o wsparcie, ponieważ zrobiła to organizacja producentów owoców i warzyw, której był członkiem.

Prezes ARiMR ustalił ponadto, że wypłata środków finansowych stronie oraz (...) Sp. z o.o. nosi znamiona podwójnego finansowania, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego z 2014 r. Końcowo organ I instancji uznał, że decyzja ostateczna z 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.: § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:

1) art. 40 § 2 k.p.a., polegające na niedoręczeniu postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również decyzji Prezesa ARiMR ustanowionemu pełnomocnikowi;

2) art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 i art. 155 k.p.a., polegające na wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy wszczęto postępowanie w trybie art. 155 k.p.a., usiłując uzyskać dobrowolne wpłaty od strony, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych, a ponadto jest związany stanowiskiem organu co do braku przesłanek prowadzenia postępowań w przedmiocie zwrotu wypłaconych na mocy decyzji administracyjnej kwot w trybach nadzwyczajnych;

3) art. 158 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. w sytuacji, gdy brak jest ku temu przesłanek, a w szczególności nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

Decyzją z (...) lutego 2020 r. znak: (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister w pierwszej kolejności wyjaśnił treść przepisów krajowych i unijnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podzielił ustalenia organu I instancji co do okoliczności, że producent nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Skarżący byłby uprawniony do wsparcia w ramach przedmiotowego mechanizmu gdyby nie był członkiem żadnej organizacji producentów owoców i warzyw albo był członkiem takiej organizacji, ale nierealizującej programu operacyjnego.

Minister ustalił, że strona na każdym etapie przeprowadzania operacji wycofania jabłek z rynku w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" pozostawała członkiem organizacji (...) Sp. z o.o., biorącej udział w realizacji tego samego programu. Dyrektor OT ARR, nie weryfikując tej okoliczności, rażąco naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r., bowiem strona nie była podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach opisanego mechanizmu w związku z członkostwem w ww. organizacji. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Również analiza ewentualnych naruszeń w sferze gospodarczej pozwala stwierdzić, że decyzja ostateczna z 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać.

Minister zwrócił również uwagę na okoliczność, że środki wypłacane w ramach przedmiotowego mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie, a więc muszą być wydatkowane w sposób celowy. Trudno w tej sytuacji uznać skutki, jakie wywołuje decyzja ostateczna z 2015 r., tj. wypłatę wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Odnosząc się do drugiej przesłanki nieważności wskazanej przez organ I instancji, tj. rażącego naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014, organ odwoławczy wskazał, że przy prawidłowym zastosowaniu przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. nie mogłoby być mowy o równoczesnym skorzystaniu z mechanizmu dalszego tymczasowego wsparcia przez organizację producentów oraz jej członka. Ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było zatem jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przepisu § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Niezależnie od powyższych ustaleń, organ odwoławczy zbadał również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. i w jego ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zachodzą inne naruszenia prawa objęte tym przepisem, jak również przepisem art. 156 § 2 k.p.a.

Nie podzielając zarzutów odwołania Minister uznał, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona osobiście stronie, a nie jej pełnomocnikowi, który został ustanowiony w przedmiotowej sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Korespondencja kierowana dla radcy prawnego R. K. w postaci zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie dotyczyła innego postępowania, tj. zwrotu środków nienależnie pobranych w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw".

Organ odwoławczy zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy toczą się dwa postępowania administracyjne: pierwsze - wszczęte przez Prezesa ARR na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401 z późn. zm.), a obecnie, po likwidacji tej agencji płatniczej toczące się przed Dyrektorem (...) Oddziału Regionalnego ARiMR, dotyczące zwrotu nienależnie pobranych środków, drugie - wszczęte na postawie art. 156 k.p.a. przez Prezesa ARiMR dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia. Zdaniem Ministra nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie przepisy art. 110 § 1 i art. 155 k.p.a. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej wsparcia umożliwi wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków.

Minister nie zgodził się również z twierdzeniami strony, że podstawą do stwierdzenia nieważności jest zmiana interpretacji przepisów w następstwie audytu. Jak wskazano wyżej, przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. nie wymaga interpretacji i wyraźnie wskazuje jakie podmioty były uprawnione do otrzymania wsparcia. Skarżący, jako członek organizacji producentów owoców i warzyw (...) Sp. z o.o. realizującej program operacyjny, nie będąc uprawnionym do skorzystania ze wsparcia w ramach tego mechanizmu, naruszył ww. przepis w sposób rażący. Rażące naruszenie powyższego przepisu jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił, że została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności i budowania zaufania do organów praworządnego państwa prawnego, trwałości decyzji oraz prawa materialnego, tj.:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja w sprawie udzielenia wsparcia dotknięta jest wadą nieważności w wyniku rażącego naruszenia prawa przez Dyrektora OT ARR bez wskazania normy prawnej, z której treścią przedmiotowa decyzja jest jednoznacznie sprzeczna, brak przesłanki stwierdzenia nieważności;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 110 § 1 k.p.a. polegające na wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja dotycząca tego samego przedmiotu i podmiotu, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia w zakresie wykraczającym poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna z 2015 r. jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").

Sąd podziela ustalenia Ministra dokonane w rozpoznawanej sprawie po szczegółowym przeanalizowaniu dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej z 2015 r. oraz treści przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia. Natomiast argumentacja zawarta w skardze jest w dużej mierze powieleniem zarzutów odwołania, do których organ II instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu dotyczącym wniosku strony o przyznanie wsparcia RDK_1031/2014 zastosowanie miały przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2015 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE.L 347, z 20.12.2013, str. 671 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. O tym wyraźnie mówi również art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 r., z którego wynika, że pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji (...).

Producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, który zamierza ubiegać się o wsparcie w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r. złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wparcie udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, co oznacza, że może być on składany wyłącznie przez organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny albo przez indywidualnego producenta owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są więc ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od (...) listopada 2011 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw (...) Sp. z o.o., która w latach 2013-2015 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia ((...) października 2014 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję ((...) grudnia 2014 r.) oraz składania wniosku

((...) stycznia 2015 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.

Skarżący, składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2011 r.

W tym miejscu warto zauważyć, że organizacje producentów są podmiotami, których celem jest wzmacnianie pozycji plantatorów na rynku. Są one wręcz zobowiązane do zagospodarowania całości produkcji dostarczonej przez swoich członków. Z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wynika ponadto, że w przypadku organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny limit dotyczący m.in. ilości produktów objętych planowaną operacją wynosi 20.000 ton, kiedy w przypadku indywidualnego producenta wynosi 500 ton.

Skarżący jako członek spółki (...) powinien znać cele takiej organizacji, jej prawne możliwości oraz zasady udziału w przedmiotowym mechanizmie. Trudno więc uznać za wiarygodne twierdzenie strony zawarte w skardze, że wypełnił wszystkie wymogi dla uzyskania wsparcia.

Zdaniem Sądu literalne brzmienie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. (wzmocnione brzmieniem art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014) jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania jego treści oraz dokumentacji złożonej przez skarżącego w ramach niniejszego mechanizmu wsparcia wyraźnie wynika, że producent nie powinien być adresatem decyzji ostatecznej z 2015 r. Decyzja ta została więc skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ wyraźnie wskazał, który przepis został w sposób rażący naruszony przez Dyrektora OT ARR przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 2015 r. i jakie są tego konsekwencje. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne i oczywiste. Niezasadny jest więc zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności.

Sąd podziela przy tym ustalenia Ministra w tym zakresie, że prawidłowe odczytanie i zastosowanie przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wykluczało możliwość podwójnego finansowania, Przepis art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 nakłada na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie dokumentacji dodatkowej uzasadniającej przyznanie kwoty pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej.

Tym samym do przyznania wsparcia wymagany był nie tylko udokumentowany wniosek, ale i oświadczenie o braku podwójnego finansowania. Niewątpliwe niespełnienie warunku podmiotowego już stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r., bez konieczności badania braku podwójnego finansowania. Już sam przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałaby udział zarówno uznana organizacja producentów owoców i warzyw, jak i jej członek. Sąd podziela więc ustalenie Ministra, że ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r.

Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie wskazał, że z uwagi na fakt, iż pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017, wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1280/08, publ. cbosa).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., polegającego na braku wskazania normy prawnej, z której treścią zaskarżona decyzja jednoznacznie sprzeczna oraz sporządzeniu uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w sposób wyczerpujący i zrozumiały przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, jak również powołał podstawę prawną, nie wykraczając poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności.

W tym miejscu należy zauważyć, że działanie organu administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące niemożliwości równoczesnego prowadzenia postępowania o zwrot nienależnie pobranych przez skarżącego środków oraz o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Postępowanie o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, wszczęte postanowieniem z (...) kwietnia 2017 r., prowadzone jest w trybie zwykłym (aktualnie przed Dyrektorem (...) Oddziału Regionalnego ARiMR) i - jak wynika z odpowiedzi na skargę - nie zostało jeszcze zakończone, oczekuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z 2015 r. na skutek niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Te dwa postępowania nie dotyczą tego samego przedmiotu i nie toczą się przed tymi samymi organami. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Ministra art. 110 k.p.a., który wskazuje, od jakiej daty organ jest związany wydaną przez siebie decyzją administracyjną.

Nie ma również racji skarżący w tym zakresie, że w niniejszym postępowaniu postanowienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja organu I instancji nie zostały doręczone pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, tylko stronie osobiście. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. (k. 102), jak również decyzja Prezesa ARiMR z (...) października 2019 r. (k. 108) zostały prawidłowo doręczone skarżącemu, który dopiero w postępowaniu odwoławczym działał przez profesjonalnego pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik strony radca prawny R. K. dopiero na skutek wezwania Ministra złożył do akt pełnomocnictwo z (...) listopada 2019 r. do reprezentowania interesów producenta (k.17). Natomiast wcześniejsze pełnomocnictwo z (...) maja 2017 r. udzielone jest przez skarżącego temu pełnomocnikowi w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców i warzyw (k.72).

Sąd podziela więc stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, jest wyczerpująca, jasna, posiada wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2015 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia z 2015 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Tym samym organ nadzoru nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem dokładnie zbadał okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie ustosunkował się do zarzutów strony oraz dał wyraz swoim ustaleniom w decyzji poddającej się kontroli Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.