Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1678313

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 czerwca 2013 r.
VIII SA/Wa 228/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot.

Sędziowie WSA: Artur Kot, Iwona Szymanowicz-Nowak, (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją znak (...) z dnia (...) listopada 2012 r. Burmistrz I. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. S. ("inwestor"), orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika szamba na działce o nr ewidencyjnym (...), położonej przy ul. B. w I.

Organ I instancji podał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia (...) września 2011 r. Druga z kolei negatywna dla inwestora decyzja została ponownie uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia (...) czerwca 2012 r. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Działka, na której inwestor zamierza realizować planowane przedsięwzięcie, nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ona współwłasność po 1/2 części z S. S. (dalej "skarżący"), na wniosek którego dla tej działki ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem szamba (decyzja z dnia (...) kwietnia 2011 r., znak: (...)).

Burmistrz wyjaśnił, iż na podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ustalono, że działka nr (...) położona jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zamierzonej inwestycji nie dotyczą ograniczenia, zakazy i nakazy dotyczące dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, określonych w przepisach odrębnych, część działki położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej wzdłuż drogi krajowej nr (...) - ulica Dr A., a część działki od strony ulicy B. położona jest na terenie pól uprawnych. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie opisanym w nieobowiązującym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta I., zatwierdzonym Uchwałą Nr 11/12/93 Rady Gminy i Miasta Iłża z dnia 2 kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Radomskiego nr 10 z 21 czerwca 1993 r.) symbolem 26a MN - tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności w pasie szerokości 20-25 mb od krawędzi jezdni, pozostała część - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i tym samym nie zachodzi konieczność uzyskania uzgodnienia z Wojewodą (...) i Marszałkiem Województwa (...) w zakresie zadań samorządowych i rządowych. Działka przeznaczona pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, położona jest na gruntach ornych klasa RHIa, RHIb, RIVa w granicach administracyjnych miasta, w związku z tym wnioskowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Działka przeznaczona pod inwestycję przylega do drogi krajowej nr (...) - ulica Dr A. - zjazd istniejący.

Organ I instancji podał, iż wedle regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowach jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"), przeprowadzono na obszarze wyznaczonym wokół przedmiotowej działki analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, że nie są spełnione łącznie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a konkretnie nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy i kontynuacji linii zabudowy.

Wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika szamba na działce nr (...) ze wskazaniem lokalizacji projektowanego budynku wraz z obsługą komunikacyjną od strony ulicy B. Inwestor nie posiada jednak udokumentowanego dostępu do ulicy B. Przedstawione w tym zakresie pismo GDDKiA -(...) z dnia (...) kwietnia 2011. określa jednoznacznie, że obsługa komunikacyjna poprzez zjazd z ulicy B. zapewniona jest jedynie dla działki nr (...), będącej własnością GDDKiA, na której projektowana jest budowa zbiornika retencyjnego obwodnicy. Zatem obsługa komunikacyjna projektowanego budynku możliwa jest jedynie poprzez zjazd z ulicy Dr A.

Front działki przylega do ulicy Dr A. Zasadniczą cechą istniejącej zabudowy, znajdującej się na obszarze analizowanym, jest jej usytuowanie wzdłuż ulicy Dr A. Budynki mieszkalne oraz towarzysząca zabudowa gospodarcza zgrupowane są w pasie o szerokości około 80 m wzdłuż tej ulicy, natomiast pozostałą część działek stanowią grunty rolne. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, więc proponowana lokalizacja budynku w znacznej odległości od pasa drogi jest sprzeczna z ww. zasadą. Ponadto brak możliwości lokalizacji budynku zgodnie z wnioskiem inwestora wynika z braku możliwości zapewnienia kontynuacji linii zabudowy. Na obszarze analizowanym w sąsiedztwie działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie istnieje zabudowana działka z budynkiem mieszkalnym usytuowanym za budynkami gospodarczymi i garażowymi, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. Wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego - art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. Inwestor wyjaśnił, iż sporna działka, co do której wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie uzbrojonym w sieć energetyczną, wodociągową, gazową (bez kanalizacji sanitarnej). Działka posiada dostęp do drogi publicznej od ulicy Dr A. istniejącym zjazdem. Wzdłuż ulicy Dr A. po tej samej stronie co działka nr (...), działki o numerach: (...) i (...) zabudowane są budynkami mieszkalnymi. Po przeciwnej stronie działki, konkretnie na działkach nr (...) i (...), wybudowane są budynki mieszkalne jednorodzinne. Z zakreślonych granic terenu do analizy urbanistycznej wynika, że organ I instancji uwzględnił istniejącą zabudowę na działkach wskazanych wyżej. Jednak wadliwie zdefiniował sąsiedztwo, co niewątpliwie miało wpływ na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Z przepisu § 3 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza organ na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powyższy przepis wskazuje minimalny obszar poddany analizie. O ile tak ustalony obszar analizowany jest niewystarczający dla ustalenia warunków nowej zabudowy, może być rozszerzony ze wskazaniem uzasadnienia potrzeby jego rozszerzenia. Obowiązkiem organu administracji jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób arbitralny, lecz w zgodzie ze specyfiką okolicy. Jeżeli organ wyznaczy obszar większy niż minimalny, nie będzie to potraktowane jako naruszenie prawa, jeżeli przy ustaleniach wzięta została zasada dobrego sąsiedztwa. Często bowiem wyznaczenie przez organ szerszego obszaru analizowanego może skutkować zaliczeniem do sąsiedztwa działek o korzystnych funkcjach dla inwestora.

Zdaniem inwestora analiza została przeprowadzona mało wnikliwie. Nie wzięto pod uwagę wskazań decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., zawartych w decyzji z dnia (...) czerwca 2012 r. oraz wcześniejszym rozstrzygnięciu tegoż organu, uchylających decyzje Burmistrza i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Nie zgodził się także z tezą, iż inna linia zabudowy spowoduje naruszenie ładu przestrzennego. To, że zamierza usytuować budynek w głębi działki, w żaden sposób nie zakłóci ładu przestrzennego. Zdaniem inwestora, analiza funkcji w takiej sytuacji powinna uwzględnić fakt istnienia w sąsiedztwie zabudowy, albowiem wówczas ma możliwość ustosunkowania się do niej. Mapa, która stanowiła załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, wskazuje działki sąsiednie z istniejącą na nich zabudową. Działki te znajdowały się w obszarze analizowanym, czego dowodem jest opis gabarytów tej zabudowy na załączniku graficznym do sporządzonej analizy, ale - jak wynika z uzasadnienia decyzji odmownej - fakt istnienia na nich zabudowy nie miał żadnego wpływu na przedmiotową sprawę. Takie działanie organu narusza nie tylko reguły postępowania dowodowego z art. 77 k.p.a., ale także zasady tego postępowania, wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a. Istotnym jest, że sąsiednie zabudowane działki położone są przy tej samej ul. Dr A. Zabudowa na tych działkach powinna stanowić wzorzec dla nowej zabudowy na działce wskazanej przez inwestora do zainwestowania. Przepis art. 61 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak prowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za takim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i wyrażona w art. 6 ust. 2 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Ponadto, zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Inwestor przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. SA/Kr 1101/09 (LEX 555520), zgodnie z którym zasadą jest wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Jeżeli niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy, zgodnie z przepisami § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, organ winien rozważyć możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy.

Decyzją znak (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Kolegium podało, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy na działce nr (...) była już przedmiotem jego rozpoznania w decyzjach z dnia (...) lutego 2012 r. i z dnia (...) czerwca 2012 r., gdzie wymieniono, jakie wady występują w postępowaniu organu I instancji. Wskazano także na konieczność opracowania analizy w taki sposób, aby wnioski z niej wynikające były zgodne z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy.

Wskazało, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełnienia tej analizy w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu Kolegium nie może występować o uzupełnienie tej analizy w trybie przepisów art. 136 k.p.a. Braki analizy powinny być uzupełnione w postępowaniu przed organem I instancji. Sporządzona analiza, będąca załącznikami zaskarżonej decyzji, nadal nie jest prawidłowa. Z części graficznej analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczony został w minimalnej wielkości. Jednak nawet w tak wyznaczonym, niewielkim obszarze do analizy istnieje zabudowa mieszkaniowa, czego nie neguje organ I instancji w tekstowej analizie decyzji podając, że działka inwestora położona jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Analiza wskazuje też parametry tej istniejącej zabudowy, dlatego w ocenie Kolegium brak było podstaw do przyjęcia, że nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji.

Organ odwoławczy wskazał, że nie można patrzeć tylko na bezpośrednie sąsiedztwo i wywodzić z tego braku kontynuacji funkcji. Sąsiedztwo należy rozumieć tak, jak wskazuje ustawa i orzecznictwo, tj. szeroko i przy badaniu warunku spełnienia kontynuacji funkcji należy widzieć cały obszar analizowany.

Za niezrozumiały uznał także zapis analizy dotyczący braku spełnienia kontynuacji linii zabudowy dla budynku odsuniętego o 190 m od pasa drogi. Wyjaśnił w tym przedmiocie, że Burmistrz nie może twierdzić o braku kontynuacji funkcji z uwagi na to, że nie może wyznaczyć linii zabudowy, bowiem warunek ten wynika z przepisu mniejszej rangi i nie może stanowić zastosowania wymogów ustawowych. Dodatkowo wskazał, iż analiza tekstowa wymaga również poprawy w zakresie szczegółowego zastosowania § 4-8 rozporządzenia. Pomimo iż sporządzenie analizy powinno być wykonane przez osobę do tego uprawnioną, tj. podmiot posiadający uprawnienia architektoniczne lub urbanistyczne, to jednak na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny analizy pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, a także wskazania wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Organ odwoławczy wywiódł również, że zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu, poza ogólnymi stwierdzeniami, że brak jest kontynuacji funkcji, bo nie są zabudowane działki sąsiednie, nie zawiera żadnych pogłębionych analiz, z których wynikałoby, dlaczego istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie stanowi o "kontynuacji funkcji".

W konsekwencji organ odwoławczy uwzględnił złożone w sprawie odwołanie w całości uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności opracowana analiza, nie jest wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie. Skarżący podał, że obszar objęty analizą został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem, a zarzut Kolegium co do niewłaściwego określenia obszaru analizy jest bezzasadny. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę, wyjaśnił, dlaczego wziął pod uwagę działki przy ul. Dr A. W ocenie skarżącego, zwiększenie obszaru analizowanego jest dopuszczalne, ale tylko w przypadku, gdy istnieje taka konieczność. W niniejszej sprawie konieczność taka nie zachodzi, bowiem obszar analizy wskazany w decyzji jest miarodajny do określenia sposobu nowej zabudowy, pozwala na pełną analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji przeprowadził analizę w sposób wszechstronny i logiczny, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z załącznika do tej decyzji wynika, że obszar analizy wyznaczony został w szerszym znaczeniu niż tylko działka sąsiednia, a w analizowanym obszarze znajduje się wystarczająco duża liczba zabudowanych działek, pozwalająca na zbadanie charakteru zabudowy, jej parametrów oraz cech zagospodarowania terenu.

Skarżący podał, iż zasadniczą cechą istniejącej zabudowy jest jej usytuowanie wzdłuż ulicy Dr A. Budynki mieszkalne oraz towarzysząca im zabudowa gospodarcza zgrupowana jest w pasie w odległości około 80 m od tej ulicy, pozostałą część działek stanowią grunty rolne. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich i tak;też słusznie przyjął organ I instancji. Pojęcie "obowiązująca linia zabudowy" oznacza nakaz sytuowania budynków w taki sposób, by ich ściana zewnętrzna od strony drogi pokrywała się z wyznaczoną na planie obowiązującą linią zabudowy. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył w oparciu o usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr (...), tj. 25 m od krawędzi ulicy Dr. A, obowiązującą linię zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr (...), ponieważ na tej działce znajduje się budynek najdalej odsunięty od pasa drogi. Linia zabudowy ma być przedłużeniem linii zabudowy już istniejącej i w celu wyznaczenia tej linii analizowano usytuowanie budynków mieszkalnych znajdujących się na obszarze zanalizowanym po tej samej stronie pasa drogi. Obowiązująca linia zabudowy określona została w sposób czytelny i logiczny, nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, iż zapis analizy w kwestii linii zabudowy jest niezrozumiały. Kwestia niniejsza omówiona została także w punkcie "b" załącznika, stanowiącego integralną cześć decyzji, wraz ze wskazaniem podstawy faktycznej i prawnej przyjętego przez organ rozwiązania. W ocenie skarżącego, proponowana lokalizacja budynku mieszkalnego jest sprzeczna z zasadą przedłużenia linii zabudowy.

Skarżący podał także, że dla terenu, na którym znajduje się działka nr (...), istnieje uchwalone uchwałą Rady Miasta i Gminy w I. Nr (...) z dnia (...) grudnia 2000 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którym to aktem jest zgodna zaskarżona decyzja. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

Za nieuzasadniony skarżący uznał zarzut Kolegium dotyczący braku uprawnień osoby sporządzającej analizę. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że analizę przygotowała arch. J. K. wpisana na listę członków samorządu izby samorządu zawodowego architektów ((...) Okręgowej Izby Architektów) pod nr (...).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu, podjęta przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna jest właściwa, z uwagi na brak wszechstronnej analizy sprawy oraz niezbędny do uzupełnienia zakres analizy. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją inwestycji zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora, stanowiło ustalenie przez Burmistrza, że nie spełnione zostały dwa warunki: kontynuacji funkcji i określenia obowiązującej linii zabudowy.

Z obowiązującego w tym zakresie § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną analizę w tym kontekście, Sąd podziela stanowisko Kolegium, co do jej nieprawidłowości. Skoro bowiem w wyznaczonym minimalnym obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa, sytuowana wzdłuż ul. Dr A, niezrozumiałym jest wniosek analizy dotyczący niespełnienia warunku kontynuacji funkcji. W tym miejscu podkreślić należy, że zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie podstawowy materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraźnie określa, że pojęcia "działka sąsiednia" nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. w LEX nr 322329). W cytowanym wyroku podniesiono, że ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma ona na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. W tym znaczeniu sąsiedztwo rozumie się jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szeroka interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Istotnym jest, iż analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje nie tylko zabudowę na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, na przykład jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż ten warunek - kontynuacji funkcji nie został spełniony.

Z kolei obowiązującą linię nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia) na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako jedną od strony pasa drogi. Nie ma przy tym znaczenia proponowana odległość usytuowania budynku względem tej drogi. Obowiązująca linia nowej zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), natomiast jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się również inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4).

W świetle powyższych rozważań nieuzasadnione jest twierdzenie w decyzji organu I instancji, iż skoro w obszarze analizowanym zabudowa wytyczona została najdalej do 80 m w głąb działki, to niemożliwe jest jej zagospodarowanie ponad tę wielkość. W ocenie Sądu, zasadna jest ocena Kolegium, że organ I instancji nie dokonał dokładnej analizy § 4 rozporządzenia, a w szczególności jego ustępu 4, który upoważnia go do ustalenia linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1.

Z analizy urbanistycznej wynika, że w omawianym przypadku nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy, ponieważ inwestor wnioskuje o budowę budynku w głębi działki (190 m od pasa drogi). Jednak ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanego w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie II OSK 2065/10, wynika, że decyzja o warunkach o zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowanie planowanego obiektu w terenie. Rozstrzyganie zatem kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania, zaś organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy. Decyzję w tym zakresie może podjąć organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę.

Powyższe stanowisko wynika z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Tak więc na daną działkę organ może wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie kwestionuje uprawnień wykonawcy analizy, ale to na organie spoczywa obowiązek oceny całości materiału dowodowego, w tym również analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej w tego rodzaju sprawach podstawowy dowód w sprawie. Stąd konieczność jej sporządzenia ze szczególną dbałością i dogłębną analizą.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że organ I instancji powinien uzupełnić analizę urbanistyczną zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, bowiem jest ona niepełna i nie poddaje się właściwej kontroli.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.