Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1682115

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 czerwca 2013 r.
VIII SA/Wa 208/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur.

Sędziowie WSA: Renata Nawrot, Leszek Kobylski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "(...)" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem znak (...) z dnia (...) listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ"), działając na podstawie art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza I. z dnia (...) maja 2012 r., znak:(...), ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez (...) Sp. z o.o. w W., ul. (...) (dalej: "inwestor"), polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą: budowę drogi dojazdowej, zjazdu z grogi publicznej, ułożenie kabli energetycznych SN do wprowadzania mocy z turbin wiatrowych do planowanego GPZ-u wraz ze złączami kablowymi, ułożenie kabli światłowodowych wraz ze studniami kablowymi na części działek numer ewid.: (...), (...),(...) w S. wraz z dopuszczeniem do niego Stowarzyszenia "(...)" (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący").

Kolegium podało, iż w dniu (...) października 2012 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. (pismo z dnia (...) października 2012 r.), zaś w dniu (...) października 2012 r. wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśniło nadto, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwykłym prowadzonym z wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na okoliczność, że w sprawie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji nie toczy się żadne inne postępowanie, Kolegium uznało, że wniosek Stowarzyszenia dotyczący dopuszczenia do udziału w postępowaniu stanowi uzupełnienie wniosku z dnia (...) października 2012 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Za właściwą do rozpoznania przedmiotowego wniosku organ uznał regulację zawartą w art. 31 § 1 k.p.a., nie zaś - jak podało także Stowarzyszenie - art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"). Oceniając wniosek Stowarzyszenia w kontekście art. 31 § 1 k.p.a., z którego wynika, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, Kolegium stwierdziło, że spełnia ono pierwszy określony w nim warunek, tj. cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie bowiem z pkt 7 ppkt 10 Regulaminu Stowarzyszenia, jego celem jest: "angażowanie się na rzecz ochrony oraz promocji środowiska naturalnego, krajobrazu i zasobów historyczno-kulturowych i w związku z tym ocenianie, informowanie i ustosunkowywanie się do planowanych i realizowanych przedsięwzięć oraz inwestycji oddziaływujących na środowisko i przyrodę, np.: elektrownie wiatrowe, wytwórnie mas bitumicznych, zakłady utylizacji odpadów i inne". Terenem działania Stowarzyszenia jest województwo (...) (pkt 1 ppkt 1 Regulaminu), a swoje cele realizuje ono m.in. poprzez uczestniczenie jako strona w rozumieniu k.p.a. w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe, dotyczących mieszkańców i obszaru jego działania, w szczególności w postępowaniach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 8 ppkt 10 Regulaminu). Nie jest natomiast spełniona druga z ustawowych przesłanek wymieniona w art. 31 § 1 k.p.a., warunkująca wszczęcie postępowania na żądanie Stowarzyszenia oraz dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu, tj. nie przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie organu, ogólnikowość zgłoszonego żądania nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda i do którego chce przystąpić, w powiązaniu z interesem społecznym. Brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań.

Organ podniósł, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność żądania wszczęcia postępowania i udziału w nim, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy, a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie Stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Natomiast samo powoływanie się na cele statutowe oraz ogólnikowe stwierdzenia jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wskazało także, iż składnikiem interesu społecznego organizacji nie może być ocena prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można - w ocenie Kolegium - łączyć wystąpienia interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., natomiast organ administracji ma obowiązek zweryfikować, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia jego żądanie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, iż mieszkańcy gminy I. wyrażają sprzeciw wobec wydanej przez Burmistrza I. (dalej: "Burmistrz") decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych i zgody na lokowanie EW na cennych gruntach rolniczych, w bardzo bliskiej odległości od zabudowań (już od 450 m).

Stowarzyszenie za nietrafne uznało stanowisko organu, iż nie posiada kwalifikacji do występowania na prawach strony w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących budowy elektrowni wiatrowych. Podało, iż wniosło szereg uwag, wniosków i pism, w których wykazało liczne nieprawidłowości i błędy w prowadzonych postępowaniach i wydanych przez Burmistrza decyzjach. Ponadto członkami Stowarzyszenia są osoby, dla których wartości przyrodnicze, krajobrazowe, kulturowe, jak również historyczne są wartościami najcenniejszymi, a jego celem jest m.in. zachowanie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i zasobów historyczno-kulturowych na terenie gminy I., wspieranie i mobilizowanie społeczności lokalnej w ochronie środowiska i współdziałanie z samorządem terytorialnym. Zagadnienia z szeroko ujętej ochrony środowiska i ochrony przyrody należą do podstawowych przejawów interesu publicznego. Planowana budowa farmy wiatrowej jest z nią ściśle związana. Jest inwestycją mogącą w znaczny sposób oddziaływać na środowisko.

Skarżący podał, że budowa elektrowni wiatrowych może oddziaływać na środowisko, a w interesie publicznym i społecznym jest sprawdzenie, czy to oddziaływanie nie jest negatywne. Interes społeczny w niniejszej sprawie polega również na szeroko rozumianej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w tym nad poprawnością działania organów administracji i stosowania przez nie przepisów prawa, w trosce o zachowanie jednej z najcenniejszych wartości dla ogółu społeczeństwa, jaką jest środowisko naturalne. Celem Stowarzyszenia jest takie umiejscowienie elektrowni wiatrowych, aby ich lokalizacja nie naruszała obowiązujących przepisów oraz nie utrudniała życia lokalnej społeczności, zatem działa dla dobra lokalnej społeczności. Cele statutowe oraz ekologiczny charakter organizacji przemawiają za tym, iż działa ono w imieniu i na rzecz społeczności lokalnej, a tym samym spełniona jest przesłanka interesu społecznego w niniejszej sprawie.

Stowarzyszenie uznało za niewłaściwą dokonaną przez organ ocenę spełnienia ustawowych przesłanek do wszczęcia na jego wniosek postępowania nieważnościowego (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), ponieważ Kolegium nie dokonało rzetelnej oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu niniejszego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w tej sprawie. W ocenie Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie interes społeczny organizacji społecznej sprowadza się do możliwości wypełniania celów statutowych w zakresie ochrony środowiska, ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego, zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, wspierania inicjatyw mających na celu mobilizowanie ludności do aktywnego udziału w procesie ochrony obszarów wiejskich i ich rozwoju przez wspieranie działań mających na celu: zagospodarowanie obszarów jako atrakcyjnego miejsca do życia, promowanie naturalnej równowagi pomiędzy przyrodą, krajobrazem i przede wszystkim człowiekiem, a także podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego obywateli.

Zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności mogłaby zapaść tylko w sytuacji ustalenia, że sporna decyzja Burmistrza nie spełnia przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazywało Stowarzyszenie we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa, czego organ nie rozważył. Prezentowane przez organ stanowisko odnosi się wyłącznie do niewystarczającego uzasadnienia "interesu społecznego" Stowarzyszenia.

Postanowieniem znak (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, iż Stowarzyszenie we wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Burmistrza z dnia (...) maja 2012 r. przedstawiło następujące zarzuty:

1)

niezgodność planowanej inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy I. jako aktu wiążącego organ przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2)

elektrownia wiatrowa o mocy 2 MW nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej;

3)

naruszenie art. 31 § 4 k.p.a. przez brak zawiadomienia Stowarzyszenia o toczącym się postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej;

4)

naruszenie art. 72 ust. 6 ustawy środowiskowej przez niepodanie do publicznej wiadomości informacji o:

- wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla siłowni wiatrowych na działkach położonych w gminie I. oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją, przez co uniemożliwiono w nim udział skarżącego;

- wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia odwołania od decyzji;

6)

elektrownie wiatrowe mają być zlokalizowane na terenie obejmującym także grunty rolne klasy III, a teren ten z pewnością przekracza 0,5 ha;

7)

nieprawidłowa lokalizacja elektrowni wiatrowych w Obszarze Chronionego Krajobrazu I. - M.;

8)

ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do właścicieli dzierżawionych przez inwestora gruntów oraz granicznych sąsiadów, z pominięciem osób, których grunty pozostają w strefie szeroko rozumianego oddziaływania elektrowni.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, iż żądaniem Stowarzyszenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia (...) maja 2012 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie organizacji do udziału w tym postępowaniu. Podtrzymało swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia (...) listopada 2012 r. w zakresie oceny, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest wystąpienie pierwszego z warunków, określonych w art. 31 § 1 k.p.a., bowiem cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie go do udziału w postępowaniu (pkt 1 ppkt 1, pkt 7 ppkt 10 oraz pkt 8 ppkt 10 Regulaminu). Natomiast nie została spełniona druga przesłanka, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. Ogólnikowość złożonego w tym zakresie żądania nie pozwala na przyjęcie, że ta inicjatywa związana jest z interesem społecznym, ponieważ Stowarzyszenie nie przedstawiło okoliczności pozwalających na skonkretyzowanie tego interesu.

Organ wyjaśnił, iż interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien mieć niższą rangę, niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, przystępującej do postępowania lub wnioskującej o jego wszczęcie. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Zdaniem Kolegium, organizacja społeczna powinna również wykazać, w czym upatruje niemożliwość realizowania inwestycji, polegającej na budowie konkretnej elektrowni wiatrowej, lokalizowanej na ściśle określonym terenie.

Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych parametrów zabudowy, jakie planowana inwestycja miałaby naruszać oraz realnego zagrożenia naruszenia prawa związanego z jej realizacją. Za niewystarczające uznano powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: ład przestrzenny, czy dbałość o interesy mieszkańców gminy I., a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem. Organ podniósł, że Stowarzyszenie czynnie uczestniczyło w postępowaniach administracyjnych mających na celu wzruszenie decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak więc posiadało szczegółowe informacje o zamiarach inwestora, w tym dokładnych parametrach elektrowni wiatrowych i terenie, na jakim mają być realizowane (informacje zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko). Udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., zdaniem Kolegium, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Podejmując decyzję o wszczęciu postępowania nieważnościowego i badając przesłankę wykazania przez organizację interesu społecznego, organ nie może pomijać roli stron postępowania, którym przysługuje prawo złożenia wniosku o wszczęcie trybu nadzwyczajnego, a które to strony w niniejszej sprawie nie kwestionują zasadności decyzji Burmistrza. Organizacja próbuje zainicjować wszczęcie postępowania, którym nie są zainteresowane same strony.

Organ wskazał, iż na etapie badania wystąpienia przesłanki interesu społecznego organizacji nie dokonuje się wyczerpującej oceny trafności zarzutów wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Jednak Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, ustosunkowało się do wszystkich zarzutów merytorycznych stawianych przez Stowarzyszenie spornej decyzji Burmistrza, uznając je za niezasadne.

Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie powołało dowodów, wskazujących na wystąpienie konkretnych zagrożeń przez zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działkach, objętych decyzją Burmistrza, a nawet nie uprawdopodobniło takich zagrożeń. Powołanie się organizacji na cele statutowe oraz ogólne zagrożenia związane z funkcjonowaniem farm wiatrowych i istniejące w tej sferze zróżnicowane poglądy naukowe nie dają jeszcze podstaw do wyprowadzenia z tej okoliczności interesu społecznego.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

- brak wyczerpującego zbadania sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 31 k.p.a.;

- błędną wykładnię art. 31 § 1 k.p.a., tj. spełnienia przesłanki występowania "interesu społecznego" w sytuacji, kiedy Stowarzyszenie zebrało ponad 1.500 podpisów mieszkańców gminy I., którzy byli przeciwni lokalizacji elektrowni wiatrowych na tym terenie, jak również brak rozważenia okoliczności, że planowana inwestycja ingeruje nie tylko w interes prawny bezpośrednich sąsiadów działek, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz na możliwości zaspokajania potrzeb i interes społeczny całej społeczności lokalnej;

- błędną wykładnię art. 44 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, bowiem planowana inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym organ winien prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także na podstawie ustawy środowiskowej i podać do publicznej wiadomości informacje o wszczęciu postępowania i wydaniu spornej decyzji.

Przedstawione szeroko w skardze zarzuty dotyczą głównie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności: zaliczenia elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury, nieprawidłowego ustalenia, że obszar zajęty pod planowaną inwestycję podlega odrolnieniu przez Starostwo Powiatowe w R. pomimo faktu, że zwarty obszar projektowy zajmuje ponad 0,5 ha gruntów rolnych klasy III (zatem zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne powinna odbyć się w trybie uchwalania planu miejscowego), zaniechania wyjaśnienia, jaki obszar będzie zmieniał przeznaczenie na cele nierolnicze, brak podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko położonej na obszarze chronionego krajobrazu, niedokonania stosownych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, nieokreślenie obszaru oddziaływania inwestycji i pełnego kręgu stron postępowania, zaniechanie ustalenia powierzchni zabudowy i określenia linii zabudowy.

Skarżący nie zgodził się z argumentem Kolegium, iż przeszkodą do wszczęcia postępowania nieważnościowego był interes stron postępowania, którym przysługuje prawo złożenia wniosku w tym zakresie. Takie stanowisko podważałoby sens instytucji przewidzianej w art. 31 k.p.a., który dopuszcza wystąpienie organizacji społecznej na niekorzyść strony. W procesie ważenia interesu publicznego i statutowych celów organizacji społecznej, organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Ponadto Kolegium odniosło się do zarzutu naruszenia art. 44 ustawy środowiskowej uznając, że nie był on podstawą wydania skarżonego postanowienia, jak również decyzja o warunkach zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu nie jest wydawana w oparciu o przepisy tej ustawy. Zdaniem Kolegium, ocena obarczenia spornej decyzji Burmistrza jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. mogłaby nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jednak na obecną chwilę takie postępowanie nie zostało wszczęte.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, z uwagi na niespełnienie przez Stowarzyszenie ustawowej przesłanki posiadania interesu społecznego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony definiuje sam k.p.a. w art. 28. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ten udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek.

W niniejszej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej z ww. ustawowych przesłanek, iż cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd akceptuje to rozumowanie, gdyż z pkt 7 ppkt 10 Regulaminu skarżącego wynika m.in., iż celem Stowarzyszenia jest angażowanie się na rzecz ochrony oraz promocji środowiska naturalnego, krajobrazu i zasobów historyczno - kulturowych i w związku z tym ocenianie, informowanie i ustosunkowywanie się do planowanych i realizowanych przedsięwzięć oraz inwestycji oddziaływujących na środowisko i przyrodę np.: elektrownie wiatrowe, wytwórnie mas bitumicznych, zakłady utylizacji odpadów i inne. Cele te Stowarzyszenie realizuje przez uczestniczenie jako strona, w rozumieniu k.p.a., w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe dotyczących mieszkańców i obszaru działania Stowarzyszenia (teren województwa (...) pkt 1 ppkt 1 Regulaminu), w szczególności w postępowaniach dotyczących: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko, w tym elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą, wytwórni mas bitumicznych, zakładów utylizacji odpadów i innych.

Sporną w sprawie jest kwestia, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podziela wywody organu, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07 Lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., II OSK 1339/09).

Niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, żadna ze stron nie zainicjowała takiego postępowania, zatem należy uznać, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Burmistrza stanowi niezbędną przesłankę podmiotową do rozpoznania takiego wniosku. Z uwagi na przedmiot tego postępowania nie jest w nim dopuszczalne powtórne rozpoznanie przez organ sprawy, w której została wydana decyzja dotknięta, w ocenie skarżącego, wadą nieważności. Skarżący powinien wobec tego tym bardziej wykazać zaistnienie szczególnego interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Z tego względu w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego, podyktowane wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a., nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 908/10, Lex nr 1081948). Nie jest również dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, Lex nr 1217445).

Z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby Stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia (...) maja 2012 r. We wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skarżący uzasadnił przesłankę "interesu społecznego" następującymi słowami: "nasz udział w postępowaniu niewątpliwie leży w interesie publicznym. Nasza wiedza na ten temat z pewnością przyczyni się do właściwego rozstrzygnięcia postępowania uwzględniającego aspekty prawne i społeczne lokalizacji elektrowni wiatrowych w gminie I.". Zdaniem Sądu tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że skarżące Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony, a w konsekwencji wszczęcie postępowania nieważnościowego w przedmiotowym zakresie. Podane przez Stowarzyszenie okoliczności nie mają charakteru konkretnego, odnoszącego się do planowanej inwestycji, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą, położonej na wymienionych w decyzji działkach w S. Ogólnikowe cele Stowarzyszenia nie pozwalają na ustalenie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez skarżącego, miałoby służyć wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Burmistrza. Sąd podziela stanowisko organu, że Stowarzyszenie powinno wykazać, w czym upatruje niemożność realizowania inwestycji polegającej na budowie konkretnej elektrowni wiatrowej, lokalizowanej na ściśle określonym terenie, jakie realne zagrożenia naruszenia prawa niesie realizacja planowanej inwestycji, w jaki sposób decyzja Burmistrza rażąco narusza prawo. Nie jest przy tym wystarczające powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: ład przestrzenny, dbałość o interesy mieszkańców gminy I., czy rodzaj inwestycji objętej wnioskiem. Okoliczności te nie dają bowiem podstaw do wywiedzenia interesu społecznego (podobnie w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, LEX nr 1109379).

W ocenie Sądu, przedstawione uzasadnienie wniosku nie jest wystarczające dla wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego. Przedmiotowy wniosek nie został bowiem poparty stosownymi argumentami. Tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podane przez skarżącego okoliczności mają charakter bardzo ogólny, nie zaś konkretny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a. Taka ocena przedmiotowego stanu faktycznego dokonana przez organ, zdaniem Sądu, jest prawidłowa.

Kolegium, rozpoznając sprawę ponownie, wprawdzie odniosło się do merytorycznych zarzutów skarżącego, wskazujących na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza z dnia (...) maja 2012 r. uznając je za niezasadne, jednak w ocenie Sądu nie było to konieczne na tym etapie postępowania. Wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie skutku w postaci wszczęcia postępowania. Taki wniosek wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu w pierwszej kolejności przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność (pod względem podmiotowym i przedmiotowym).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Kolegium nie naruszyło art. 7 k.p.a. oraz art. 31 § 1 k.p.a. i prawidłowo uznało, że Stowarzyszenie, mimo powołania się na zapisy swojego Regulaminu, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który miałby się przekładać na postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 44 ustawy środowiskowej to należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Zdaniem Sądu, postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji o warunkach zabudowy nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, ponieważ ogranicza się ono do zbadania istnienia wad materialnoprawnych tkwiących w samej decyzji. Nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie, ani nie dopuszcza się nowych dowodów, w tym dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 908/10).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia.

Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.