VIII SA/Wa 194/18, Przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2506400

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. VIII SA/Wa 194/18 Przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.).

Sędziowie WSA: Leszek Kobylski, Iwona Owsińska-Gwiazda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją personalną z (...) maja 2017 r. nr (...) Dyrektor Zakładu Karnego w (...) (dalej jako "organ I instancji") działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako "k.p.a."), art. 96 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 98 oraz art. 218 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631 z późn. zm.; dalej: "ustawa o Służbie Więziennej"), zwolnił mł. chor. S. W. (dalej jako "funkcjonariusz" lub "skarżący") z dniem (...) sierpnia 2017 r. ze służby w Służbie Więziennej. Zwolnienie nastąpiło w związku z pisemnym zgłoszeniem funkcjonariusza wystąpienia ze służby.

Skarżący pismem z 14 czerwca 2017 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji zarzucił jej:

1)

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jej podstawę, mający istotny wpływ na jej treść, wyrażający się niezasadnym uznaniu, iż pismo funkcjonariusza - raport o zwolnieniu ze służby datowany na (...) maja 2017 r. - jest ważne i wywołuje skutki prawne, mimo, że zostało niezwłoczne cofnięte, a nadto w warunkach, gdy złożono je w czasie przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim oraz w sytuacji gdy jego treść nie stanowi jednoznacznego wniosku o zwolnienie ze służby;

2)

naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności przyczyn i celu złożenia przez funkcjonariusza pisma z (...) maja 2017 r.;

3)

naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na pominięciu w motywach rzeczonej decyzji uzasadnienia prawnego, które jest elementem obligatoryjnym każdej decyzji administracyjnej.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. (dalej jako "organ odwoławczy") decyzją personalną z (...) sierpnia 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 218 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że (...) maja 2017 r. funkcjonariusz pisemnie zgłosił wystąpienie ze służby w Służbie Więziennej z dniem (...) czerwca 2017 r. Przedmiotowy raport uzasadnił względami zdrowotnymi. Organ I instancji przychylił się do prośby funkcjonariusza zawartej w raporcie. Uwzględniając powyższe, decyzją personalną z (...) maja 2017 r. zwolnił funkcjonariusza ze Służby Więziennej w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby, jednakże korzystając z zapisu art. 96 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej określił termin zwolnienia na dzień 21 sierpnia 2017 r. W dniu 25 maja 2017 r., nie podając żadnych okoliczności, funkcjonariusz złożył oświadczenie, że cofa swój "raport" o zwolnienie ze służby. Nadto od przedmiotowej decyzji złożył w ustawowym terminie odwołanie do organu wyższej instancji, wnosząc o jej uchylenie.

Organ odwoławczy dokonując oceny decyzji organu I instancji doszedł do przekonania, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby nastąpiło w trybie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej i było poprzedzone obligatoryjną przesłanką tam określoną, a więc pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Sama treść wniosku nie pozostawia żadnych wątpliwości, że funkcjonariusz chciał zwolnić się ze służby w Służbie Więziennej w terminie przez siebie podanym.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.). Oznacza to, że odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne tytko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata, ale tylko za jego zgodą. Organ I instancji nie był zatem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, związany oświadczeniem o cofnięciu przez funkcjonariusza raportu o zwolnienie ze służby i co więcej nie przychylenie się do tego oświadczenia nie stanowi naruszenia jakiejkolwiek normy prawnej. Zarówno wcześniej, jak i w odwołaniu, funkcjonariusz nie podał powodów, dla których jego oświadczenie o zwolnieniu ze służby z dnia (...) maja 2017 r. miałoby być obarczone jakąkolwiek wadą skutkującą jego nieważnością.

Pismem z (...) października 2017 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1)

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, bez rzetelnego zbadania jej prawidłowości oraz należytego ponownego rozpatrzenia w całości przedstawionej sprawy, a także bez wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zawartych w złożonym przez skarżącego odwołaniu - w sytuacji, gdy wobec uchybień merytorycznych oraz proceduralnych zasadnym było uchylenie rzeczonej decyzji;

2)

naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, polegające w niezasadnym przyjęciu - w ślad za organem I instancji - że pismo funkcjonariusza - raport o zwolnieniu ze służby - datowane na (...) maja 2017 r. jest ważne i wywołuje skutki prawne mimo, że zostało niezwłocznie cofnięte, a nadto w warunkach, gdy złożono je w czasie przebywania skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza neurologa oraz w sytuacji, gdy treść tegoż nie stanowi jednoznacznego wniosku o zwolnienie ze służby - w konsekwencji zaś, że w przedmiotowej sprawie spełniona została ustawowa przesłanka obligatoryjnego zwolnienia ze służby;

3)

naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności niniejszej sprawy, a to przyczyn oraz celu złożenia przez funkcjonariusza rzeczonego wyżej pisma; organ odwoławczy - analogicznie jak organ I instancji - wobec aktu skarżącego, polegającego na niezwłocznym cofnięciu raportu o zwolnieniu ze służby nie przeprowadził w tej materii szczątkowego chociażby postępowania dowodowego, nie przesłuchano skarżącego, nie przesłuchano świadków mogących posiadać wiedzę na temat przyczyn złożenia, a następnie cofnięcia raportu, nie przeprowadzono dowodu z przebiegu służby ani zwolnień lekarskich złożonych - w konsekwencji Organ odwoławczy nie ustalił w niniejszej sprawie kluczowej kwestii, a mianowicie tego czy intencją funkcjonariusza faktycznie było zwolnienie ze służby, co wskutek okoliczności niniejszej sprawy wzbudza uzasadnione wątpliwości;

4)

naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sformułowanie motywów kwestionowanej decyzji w sposób ogólnikowy, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym przez skarżącego i w drodze faktycznego powielenia argumentacji organu I instancji w sposób uniemożliwiający odczytanie rzeczywistych przyczyn utrzymania w mocy jego decyzji - w sytuacji, gdy organ odwoławczy zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia - przede wszystkim, gdy orzeka na niekorzyść strony - w sposób wyjątkowo staranny, z uwzględnieniem zasadniczych dla wyniku sprawy argumentów powoływanych przez skarżącego, a to celem wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu; zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ odwoławczy nie czyni własnych ustaleń i rozważań, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu I instancji;

5)

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., wyrażające się w zaniechaniu przez organ odwoławczy umożliwienia skarżącemu końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się, co do zgromadzonych materiałów - w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, w szczególności zaś wstrzymać się od wydania decyzji administracyjnej, do czasu złożenia przez stronę końcowego oświadczenia;

6)

naruszenie art. 61 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a., wyrażające się w ocenie skuteczności dokonanego przez skarżącego cofnięcia raportu przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, w szczególności art. 61 k.c., mimo, że instytucja uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli składanego innej osobie dotyczy stosunków regulowanych przez prawo cywilne, nie dotyczy natomiast czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej; pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby jest w istocie wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby (w myśl art. 61 § 1 k.p.a.), skuteczność cofnięcia którego podlega ocenie wyłącznie w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym - a zatem w niniejszej sprawie skutkować winno umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą orzeczono o zwolnieniu skarżącego z dniem (...) sierpnia 2017 r. ze Służby Więziennej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy o Służbie Więziennej.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. W myśl art. 96 ust. 3 powoływanej ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego takiego wystąpienia. Zwolnienie ze służby na podstawie ww. przepisu ma zatem charakter obligatoryjny, gdyż ustawodawca użył w nim sformułowania "zwalnia się". Zauważyć przy tym należy, że zwolnienie ze służby jest w tym przypadku konsekwencją złożenia oświadczenia woli o wystąpieniu funkcjonariusza ze służby.

Przyjęta w tym przepisie konstrukcja stanowi potwierdzenie zasady dobrowolności służby w więziennictwie, nie oznacza to jednak, że organ Służby Więziennej nie ma wpływu na określenie daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W przypadku złożenia wniosku o zwolnienie ze służby organ ten ma swobodę, by - w zależności od aktualnych potrzeb służby - określić datę zwolnienia, z zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia oświadczenia o wystąpieniu ze służby.

Powołany przepis nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia funkcjonariusza z wnioskiem o zwolnienie ze służby. Kwestia zatem, z jakich powodów skarżący złożył raport o zwolnienie ze służby nie miała żadnego znaczenia w postępowaniu wywołanym jego wnioskiem.

Zauważyć należy również, że zgodnie z art. 218 ust. 3 w związku z art. 218 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje jej wykonania.

Bezspornym w kontrolowanej sprawie jest, że skarżący w dniu (...) maja 2017 r. ((...) maja 2017 r. data wpływu do organu I instancji) złożył raport, w którym zwrócił się z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem (...) czerwca 2017 r. W konsekwencji powyższego, organ I instancji w dniu (...) maja 2017 r. wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, określając termin zwolnienia na (...) sierpnia 2017 r.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że do oświadczenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby, o którym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (k.c.) dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Powyższe zagadnienie zostało bowiem przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, w której stwierdzono, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 k.c. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2931/12, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziane w k.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie określonym w ustawie.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Przepis powyższy o odwołaniu oświadczenia woli przez składającego to oświadczenie zmierza wyłącznie do ochrony interesów adresata. Za zgodą adresata natomiast dopuszczalne jest odwołanie oświadczenia także po jego złożeniu. Oświadczenie o wystąpieniu ze służby nie jest zatem oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać w toku postępowania. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jako doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajdują także przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (art. 82-88).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do uznania, iż oświadczenie woli złożone przez skarżącego dotknięte było wadą umożliwiającą uchylenie się od jego skutków. Skarżący nie wykazał bowiem, że w dniu złożenia oświadczenia działał pod wpływem błędu lub w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowych bezbłędnych ustaleniach faktycznych mających znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia, została również w wystarczający sposób uzasadniona pod względem podania podstawy faktycznej i prawnej. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie zostały zaś wydane z takim naruszeniem przepisów prawa, które skutkowałyby wyeliminowaniem zapadłych orzeczeń z obrotu prawnego.

Nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.), że ww. rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.