Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507577

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 maja 2018 r.
VIII SA/Wa 164/18
Wzruszenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sędziowie WSA: Leszek Kobylski, Renata Nawrot (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) października 2017 r. o Nr (...);

2)

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr (...) z (...) grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją Nr (...) z (...) marca 2013 r. (zwana dalej także: decyzją ostateczną) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwana dalej: p.b. z 1974 r.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) nałożył na J. S. (zwany dalej: skarżący, inwestor, wnioskodawca) obowiązek wykonania, w budynku gospodarczym położonym na działce nr ewid. (...) w miejscowości D. K., gmina (...), w terminie do 15 października 2013 r., robót budowlanych polegających na naprawie ścian zewnętrznych poprzez rozbiórkę zniszczonych elementów i ponowne wymurowanie.

W wyniku oględzin przeprowadzonych 30 października 2013 r. stwierdzono, że określony ww. decyzją ostateczną obowiązek nie został wykonany.

W dniu 30 października 2013 r. inwestor złożył w organie I instancji (do protokołu) oświadczenie, iż nie wykonał nałożonego nań obowiązku z uwagi na brak potencjalnych wykonawców oraz brak środków finansowych. Oświadczył nadto, że nie zależy mu na szybkim wykonaniu nakazanych robót budowlanych bowiem nosi się z zamiarem zamieszkania w tym budynku w okresie 2-3 lat.

Decyzją Nr (...) z (...) listopada 2013 r. PINB, działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a., orzekł o zmianie decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu wykonania remontu budynku gospodarczego, określając termin wykonania prac do 15 października 2014 r.

W dniu 4 grudnia 2014 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył do organu I instancji wniosek o odroczenie terminu wykonania decyzji ostatecznej do 30 czerwca 2016 r.

Decyzją Nr (...) z (...) grudnia 2014 r. PINB, działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a., orzekł o zmianie decyzji własnej Nr (...) z (...) listopada 2013 r. w części dotyczącej terminu wykonania remontu budynku gospodarczego, określając termin wykonania prac do 31 grudnia 2015 r.

W dniu 21 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył do PINB wniosek o odroczenie terminu wykonania decyzji ostatecznej "do końca 2017 r."

Decyzją Nr (...) z (...) stycznia 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a., orzekł o zmianie decyzji własnej Nr (...) z (...) grudnia 2014 r. w części dotyczącej terminu wykonania remontu budynku gospodarczego, określając termin wykonania prac do 30 czerwca 2017 r.

W wyniku oględzin przeprowadzonych 14 lipca 2017 r. stwierdzono, że określony decyzją ostateczną obowiązek nie został wykonany.

W dniu 14 lipca 2017 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył do PINB wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej, podnosząc, że chce zrezygnować z remontu budynku, ewentualnie odroczyć jego wykonanie na czas nieokreślony. Następnie precyzując przedmiotowy wniosek na wezwanie organu wnioskodawca podał (pismo z 4 sierpnia 2017 r.), iż wnosi o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Nr (...).

Decyzją Nr (...) z (...) października 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 155 oraz art. 104 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr (...) z (...) marca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB podał, iż stanowiąca przedmiot wniosku skarżącego decyzja ostateczna nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych ma charakter związany. W przypadku ustalenia samowoli budowlanej zaistniałej przed 1 stycznia 1995 r. organ nadzoru budowlanego, zobowiązany był podjąć postępowania administracyjne i wydać decyzję objętą wnioskiem skarżącego w oparciu o przepisy p.b. z 1974 r. Na nieodpowiedni stan techniczny (ulegający pogorszeniu) wskazujący na konieczność wykonania zmian lub przeróbek w obiekcie w celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wskazała opinia techniczna sporządzona przez osobę uprawnioną, w tym ustalenia kontrolne organu.

Oceniając rozpoznawany wniosek w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., wskazał, że przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do uznania, że po stronie wnioskodawcy istnieją szczególne okoliczności takie jak interes społeczny lub ważny interes strony, które uzasadniałyby zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu zmiany ostatecznej decyzji administracji. Za ważny interes strony nie można uznać braku środków finansowych na realizacje nakazu wydanej decyzji, na który wnioskodawca powołuje się w omawianym wniosku. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, że ważny interes strony to sytuacja, w której strona z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest w stanie wykonać nałożonych na nią obowiązków publicznoprawnych.

Wskazał, iż PINB z urzędu znana jest okoliczność, iż wnioskodawca zamierza na niniejszej działce budować budynek mieszkalny (treść Decyzji SKO z (...) października 2016 r.), ponadto z akt sprawy administracyjnej znak: (...) wynika, iż "jak podnosi odwołujący w przyszłości zamierza budować dom mieszkalny", co dodatkowo przeczy jego twierdzeniom wnioskodawcy o braku środków finansowych na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zaistniałej samowoli budowlanej.

Stwierdził także, iż w niniejszej sprawie nie można uznać, że zaistniała przesłanka interesu społecznego, uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji. Interes społeczny, a w szczególności realizacja zasady praworządności, wymaga realizacji postanowień zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych, tym bardziej w przypadku samowoli budowlanej którą należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o tzw. przyjazną interpretację przepisów. Wydanej decyzji zarzucił:

1.

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przyszłości chce budować dom i posiada na to środki, w sytuacji kiedy to jego syn planuje budowę, a nie on, gdyż nie pozwalają mu na to finanse, a poza tym posiada swój własny dom na (...) i jest on dla niego wystarczający;

2.

naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy;

3.

naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

4.

naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot oceny w niniejszej sprawie decyzją Nr (...) z (...) grudnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz specyfiki postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś argumenty odwołania pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazał, iż we wniosku z 11 lipca 2017 r., sprecyzowanym 4 sierpnia 2017 r. wnioskodawca zwrócił się na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę m.in. decyzji PINB Nr (...) z (...) marca 2013 r., nakazującej wykonanie na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. w wyznaczonym terminie wskazanych w treści rozstrzygnięcia robót remontowych w budynku gospodarczym zlokalizowanym w miejscowości D. K., gmina (...) na działce nr ewid. (...) celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Ocenił, iż organ I instancji prawidłowo rozpatrzył przedmiotowy wniosek poprzez analizę przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. Stwierdził, iż w sprawie niniejszej spełniona została pierwsza przesłanka nabycia prawa. Decyzję ostateczną należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo, gdyż decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą (obowiązek wykonania przez skarżącego wskazanych robót remontowych w wyznaczonym przez organ terminie). Uznał, iż nie została spełniona przesłanka braku sprzeciwu przepisów szczególnych dla uchylenia lub zmiany decyzji. Decyzja ostateczna została wydana w oparciu o art. 40 p.b. z 1974 r. Podkreślił, iż orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia wymienionych w jego dyspozycji przesłanek - obiekt taki musi znajdować się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę danego typu bądź też powoduje zagrożenie dla osób i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli nie stwierdzi się zaistnienia ww. przesłanek, a obiekt nie odpowiada przepisom szczególnym, zgodnie z treścią art. 40 p.b. z 1974 r. właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Zdaniem WINB organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości D. K., gmina (...) na działce nr ewid. (...), organ I instancji uznał, że względem przedmiotowego obiektu nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. do orzeczenia jego rozbiórki. Jednocześnie organ dokonał analizy art. 37 ust. 1 i art. 40 p.b. z 1974 r. uznając, iż organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji nie jest dopuszczalne ich uchylenie w trybie art. 155 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie została spełniona także trzecia przesłanka uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej tj. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Podał, iż podnoszone w odwołaniu okoliczności dotyczące nagle pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego nie stanowią o wypełnieniu ww. warunku, bowiem decyzja ostateczna nie nakłada na inwestora obowiązku osobistego wykonania robót. Zatem, jeżeli stan zdrowia skarżącego faktycznie uległ pogorszeniu, to może zlecić wykonanie robót innemu podmiotowi specjalizującemu się w wykonywaniu tego rodzaju robót. Za uchyleniem ww. decyzji nie mogą przemawiać również względy finansowe. Sprawca samowoli budowanej, czy też późniejszy nabywca nieruchomości jest zobowiązany do ponoszenia skutków prawnych i faktycznych wynikających z tego typu zdarzeń. Wskazał także, iż słuszny interes strony nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskanie rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony), ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub jej zmianę i wyznaczenie realnego terminu wykonania nakazanych robót budowlanych tj. 10 lat. Wniósł nadto o zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1.

art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału;

2.

art. 155 k.p.a. w związku z art. 40 p.b. z 1974 r. poprzez uznanie, iż pierwotna decyzja w przedmiotowej sprawie nie może zostać zmieniona w części dookreślającej termin wykonania prac remontowych, bowiem w ocenie organu stoi to w sprzeczności z art. 40 p.b. z 1974 r., podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną możliwa jest zmiana decyzji nakazującej dokonanie określonych praw remontowych orzeczonej na podstawie art. 40 p.b. w 1974 r.; oraz poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem przedmiotowej decyzji pomimo, iż organ przesłanki tej w ogóle nie zbadał oraz nie ocenił w tej części przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego;

3.

art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji w sposób zupełnie dowolny, nie uwzględniający dotychczasowej praktyki i orzecznictwa sądowego, a ponadto w pominięciu, iż wobec wnioskodawcy została już wydana decyzja w trybie art. 155 k.p.a., dotycząca nałożonych obowiązków na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. i uwzględniająca jego żądania w części dotyczącej zmiany terminu wykonania prac remontowych.

Uzasadniając skargę skarżący podał, iż w okresie od daty uprawomocnienia się decyzji ostatecznej do daty złożenia wniosku o jej uchylenie jego sytuacja osobista, zdrowotna oraz finansowa uległa zasadniczej zmianie. W dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego skarżący znajdował się w bardzo dobrej kondycji psychofizycznej. W dacie wydania pierwotnej decyzji prowadził także rentowną działalność. Z uwagi jednak na problemy zdrowotne, brak możliwości samodzielnego prowadzenia działalności jego zdolność finansowa w chwili obecnej nie pozwala na wykonanie prac naprawczych w budynku gospodarczym. Skarżący przeszedł zawał serca, wycofał się także w dużej części z prowadzenia dotychczasowej działalności. Stan zdrowia nie pozwala wnioskodawcy na kontynuowanie pracy na uprzednim poziomie finansowym. Z uwagi jednak na okoliczności od niego niezależne, sytuacje losowe nie jest w stanie wykonać ani samodzielnie, ani przy pomocy podmiotu profesjonalnego prac remontowych w najbliższym czasie. Prace naprawcze wymagają bowiem bardzo dużego nakładu finansowego oraz czynnego udziału inwestora w ich przeprowadzeniu. Obecny stan rzeczy nie pozwala skarżącemu na ich wykonanie w najbliższym okresie.

Zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co czyni zasadnym wniosek o jej uchylenie. Wskazał, iż w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w sposób zgodny, iż ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Przedmiotowa decyzja jest niewątpliwie decyzją, na mocy której strona nabyła prawo.

W dalszej części skargi odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, wskazując, iż kilkukrotnie uzyskał zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków.

Zdaniem skarżącego istotny jest także fakt, że decyzją PINB Nr (...) z (...) grudnia 2017 r. uzyskał zmianę decyzji w części dotyczącej terminu wykonania prac remontowych. Powołanie się zatem na niemożność zmiany decyzji wydanej w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. przez ten sam organ dziwi i świadczy o działaniu uznaniowym i nieuzasadnionym z perspektywy przepisów prawa. Podał, iż stanowisko dopuszczające możliwość zmiany decyzji z perspektywy art. 40 p.b. z 1974 r. jest potwierdzone w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie.

Wnioskodawca stwierdził, iż biorąc pod uwagę wykluczenie przez organy możliwości zmiany decyzji ostatecznej z uwagi na treść art. 155 k.p.a. przedmiotowe decyzje winne zostać uchylone. Organ zaś badający istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu prywatnego winien szeroko ocenić oraz zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie na jakim etapie wykonania nałożonych obowiązków znajduje się skarżący oraz, czy jego sytuacja osobista przemawia za zmianą decyzji w zakresie ustalonego w niej terminu.

Zaznaczył, że w jego ocenie organy działają zupełnie dowolnie, w sposób stronniczy ustalają stan faktyczny, z pominięciem słusznego interesu prywatnego.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz, czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny.

Należy podkreślić, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w ww. trybie, nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji). Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być ponadto uchylane lub zmieniane prawidłowe decyzje ostateczne. Po drugie w omawianym nadzwyczajnym trybie, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Ponadto art. 155 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany). Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a.

Przepis art. 155 k.p.a. ustanawia trzy przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która tworzy prawa nabyte dla stron postępowania; strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a ponadto, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.

Pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym jest mowa w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 917/96). Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, LEX 164973). W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (por. wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, MoP 2003, KR 14 s. 627; wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 90).

Orzekające w sprawie organy właściwie uznały, że skoro decyzja PINB Nr (...) z (...) marca 2013 r. nakładała na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, to w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Niemniej obligatoryjną przesłanką umożliwiającą uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej, jest zgoda strony oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który przemawia za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., może mieć miejsce jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. W razie gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11).

Decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych wydana na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r., ma charakter związany, ponieważ w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej, gdy wystąpiły określone tym przepisem przesłanki umożliwiające legalizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji określonej w art. 40 p.b. z 1974 r. Należy zatem uznać, że organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola strony, czy też jej zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja wydana w oparciu o art. 155 k.p.a., na mocy której organy nadzoru budowlanego odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej - decyzji organu I instancji Nr (...) z (...) marca 2013 r., nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w terminie do 15 października 2013 r. Należy mieć przy tym na uwadze, iż określony ww. decyzją termin był trzykrotnie przedłużany - 1) decyzją Nr (...) z (...) listopada 2013 r. do 15 października 2014 r., 2) decyzją Nr (...) z (...) grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r., 3) decyzją Nr (...) z (...) stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.

Sąd stwierdza w tym miejscu, iż wydanie ww. decyzji o przedłużeniu terminu wykonania określonych decyzją ostateczną robót budowlanych było nieprawidłowe, bowiem wnioski inwestora w tym zakresie każdorazowo składane były po terminie wykonania tych robót.

W ocenie Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzją nie są prawidłowe. Organy nadzoru przyjęły bowiem, iż skarżący domaga się uchylenia decyzji ostatecznej (co literalnie wynikałoby z jego pisma z 4 sierpnia 2017 r.), jednak jak wynika z treści samego wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne oraz wniesionego przez wnioskodawcę odwołania i skargi wnioskował on i kwestionuje nierozważenie przez organy zmiany decyzji, poprzez kolejne przesunięcie terminu wykonania nakazanych decyzją ostateczną robót budowlanych. Okoliczność ta została przez organy całkowicie pominięta.

Zdaniem Sądu w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz zasady informowania stron określonej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1). Nadto organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9).

Zauważenia wymaga, że z akt sprawy niniejszej w żaden sposób nie wynika, by skarżący poinformowany został o skutkach ewentualnej zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przedstawione przy skardze dokumenty (akta administracyjne) nie zawierają w szczególności pisma wzywającego skarżącego do sprecyzowania jego wniosku z 14 lipca 2017 r. Nie można bowiem pominąć, że po pierwsze przedmiotowa decyzja była kilkukrotnie zmieniana na wniosek skarżącego, po drugie, we wniosku z 14 lipca 2017 r. (data wpływu do organu), skarżący zaznaczył, że ewentualnie wnosi o odroczenie wykonania decyzji na czas nieokreślony. Ta okoliczność została zignorowana przez organy.

W konsekwencji wobec nierozważenia w niniejszej sprawie kwestii zmiany decyzji ostatecznej uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji narusza art. 103 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy - będąc związane regulacją art. 153 p.p.s.a. zobowiązane będą uwzględnić przedstawione wyżej uwagi Sądu. Organy przeprowadzą zatem postępowanie wyjaśniające (po ustaleniu że wniosek skarżącego o zmianę decyzji został złożony w uprawnionym terminie, o czym wskazano wyżej w uzasadnieniu), które powinno doprowadzić do ustalenia na jakim etapie wykonania nałożonych na niego obowiązków znajduje się zobowiązany. Czy w jakikolwiek sposób przystąpił do wykonania nałożonych obowiązków, czy też jego wniosek sprowadza się do zignorowania wykonania obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej. To z kolei da asumpt do rozważenia jaki interes społeczny czy prywatny strony, i czy w ogóle, przemawia za zmianą decyzji w zakresie ustalonego w niej terminu.

Pominięcie rozważenia kwestii zmiany decyzji ostatecznej, skutkowało, że nie do obrony okazały się zarzuty skargi Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1 w sentencji wyroku). O kosztach postępowania w kwocie (...) zł obejmujących zwrot wpisu sądowego od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (w pkt 2 wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.