Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1678494

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 11 czerwca 2013 r.
VIII SA/Wa 150/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Kosterna.

Sędziowie WSA: Justyna Mazur, Leszek Kobylski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...);

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę (...) (pięćset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia (...) listopada 2012 r. znak: (...) ustalającej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. opłatę adiacencką w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ulicy W., o łącznej powierzchni (...) m2, stanowiącej działki ewidencyjne nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) z obrębu (...), ark. (...), wskutek podziału działki oznaczonej nr (...) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Organ I instancji decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 98a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w R. z dnia (...) października 2007 r. (Dz. U. Województwa (...) z 2007 r. Nr 247, poz. 7205) ustalił (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "Spółka") opłatę adiacencką w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ulicy W., o łącznej powierzchni (...) m, stanowiącej działki ewidencyjne nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) z obrębu (...), ark. (...), wskutek podziału działki oznaczonej nr (...) zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...). Wskazał, iż uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr (...) z dnia (...) października 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie miasta R. w związku z ich podziałem, została ustalona stawka 30% opłaty adiacenckiej różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale. Wyjaśnił, że według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. w dniu (...) lipca 2012 r. wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła (...) zł, po dokonaniu podziału wartość nieruchomości wyniosła (...) zł. Zdaniem organu I instancji podział spowodował wzrost wartości nieruchomości o (...) zł, a 30% tej kwoty, to (...) zł. Nadto organ I instancji przywołał także brzmienie art. 92. ust. 2 u.g.n. wywodząc, iż przedmiotowe działki nie stanowią w rozumieniu tegoż przepisu nieruchomości o przeznaczeniu leśnym i rolnym, w związku z czym naliczenie opłaty adiacenckiej jest zasadne i zgodne z obecnie obowiązującym prawem.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji, skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, jak i naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka wskazała, iż dwukrotnie kwestionowała postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie naliczonej opłaty.

Rozpatrując odwołanie skarżącej, Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył treść art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Powtórzyło, iż decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak: (...), na wniosek Spółki Prezydent Miasta R. zatwierdził podział nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym wykazanym w KW Nr (...), położonej w R. przy ulicy W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. R. Nr (...), na ark. (...), w obrębie (...) - (...) na 7 działek o numerach: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...). Dokonując podziału organ ustanowił warunek, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek, (...),(...),(...),(...), (...),(...), które nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe na nowoprojektowanej działce nr (...) przeznaczonej pod wewnętrzną drogę dojazdową. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonej działki gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie własności do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu (...) września 2011 r. Nadto Kolegium wskazało, iż teren przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego, natomiast objęty jest decyzją Prezydenta Miasta R. Nr (...) z dnia (...) października 2009 r. znak: (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr (...), jak i zauważyło, iż do dnia wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie upłynął okres 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym dla dokonania wyceny nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Natomiast wartość rynkową powstałej w wyniku podziału nieruchomości wydzielonej pod wewnętrzną drogę dojazdową określono w oparciu o § 36 ust. 3 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W ocenie Kolegium wszystkie te okoliczności zostały w operacie uwzględnione. Dokonując opisu nieruchomości rzeczoznawca podał, iż nieruchomość położona jest w R. przy ulicy W., w zachodniej, peryferyjnej części R. Jest w kształcie prostokąta, niezabudowana, niezagospodarowana, z dostępem do infrastruktury technicznej w postaci energii elektrycznej. Dojazd drogą utwardzoną płytami betonowymi ulicą W. od drogi krajowej ulicy K. Nieruchomość objęta jest księgą wieczystą (...) prowadzoną przez Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych w R. Następnie rzeczoznawca dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawił sposób wyceny. Dokonując oceny operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, a przedstawiony przez rzeczoznawcę proces szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Sporządzona przez rzeczoznawcę opinia w formie, operatu szacunkowego stanowi - zdaniem Kolegium - wiarygodny dowód na wzrost wartości na skutek jej podziału.

Odnosząc się do odwołania Kolegium nie podzieliło zarzutu skarżącej o nieuzasadnionym postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy nieruchomość powyższa zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunty leśne i orne.

Konkludując Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do zaliczenia nieruchomości wpisanej do rejestru gruntów jako grunt leśny i orny, skoro dla nieruchomości tej ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia (...) grudnia 2012 r. nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia (...) stycznia 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a.

Uzasadniając skarżąca wskazała między innymi na naruszenie przepisów postępowania przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując art. 98a u.g.n. skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie zarówno przez rzeczoznawcę, jak również przez organy obu instancji kosztów przekształcenia gruntów leśnych, tzw. odlesienia. W dalszej części skargi podała obliczenie należności za wyłączenie 1 ha gruntu leśnego i wskazała, iż wartość zwiększenia, od której obliczono opłatę adiacencką jest obliczona bez podstawy prawnej, ponieważ zdaniem skarżącej pominięto wskazane koszty skarżącej, które musi ponieść, aby Prezydent mógł wyznaczyć taką jak w operacie cenę nieruchomości i podstawy do naliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto nie podzieliło zarzutu skarżącej wskazującej na konieczność uwzględnienia w wycenie nieruchomości, stosownie do art. 148 ust. 4 u.g.n. poniesionych nakładów w postaci opłat za "odlesienie". Wskazało, iż opłata adiacencką, której dotyczy niniejsze postępowanie została ustalona w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), a nie w związku z wykonaniem jakiegokolwiek urządzenia infrastruktury technicznej. Brak zatem podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie powołanego przez skarżącą art. 148 ust. 4 u.g.n.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ww. ustawy wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta R. zostały oparte na treści art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - dalej jako u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości; ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości; przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.). Sąd orzekający w sprawie stwierdza, że przesłanki określone ww. przepisem zostały w sprawie zachowane, a więc zachodziła dopuszczalność przeprowadzenia postępowania i określenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości powstałych z podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. (...).

Ponadto, analizując zarzuty zawarte w odwołaniu wniesionym przez skarżącą od decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestia dopuszczalności zastosowania do przedmiotowej nieruchomości przepisów Rozdziału I Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego podziałów nieruchomości, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie mogła budzić jakichkolwiek wątpliwości. Z jednoznacznego brzmienia przepisu art. 92 u.g.n. wynika bowiem, że nieruchomość skarżącej jest objęta postanowieniami ww. rozdziału. Zgodnie z tym artykułem, przepisów tego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego - do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1); za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

Z przepisu tego wynika zatem, że brak jest podstaw do zaliczenia nieruchomości wpisanej do rejestru gruntów jako grunt rolny i leśny do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu art. 92 u.g.n. w sytuacji, gdy dla nieruchomości tej ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. Dla nieruchomości skarżącej położonej w R. przy ul. W. oznaczonej przed podziałem jako działka nr ew. (...) o powierzchni (...) m2 została bowiem wydana przed podziałem decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr (...).

W sposób oczywisty nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący niezastosowania w wycenie nieruchomości, stosownie do art. 148 ust. 4 u.g.n. nakładów w postaci opłat za "odlesienie" ww. nieruchomości. Stosownie do art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustalaniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, została ustalona w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), a nie w związku z wykonaniem jakiegokolwiek urządzenia infrastruktury technicznej. Brak zatem podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie podnoszonego przez skarżącą spółkę art. 148 ust. 4 u.g.n.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia w operacie szacunkowym danych z ewidencji gruntów, wskazać należało, że zarzut ten nie znajdował oparcia w materiale dowodowym sprawy. Operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie zawierał bowiem wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości, zaś wśród źródeł informacji i materiałów źródłowych rzeczoznawca majątkowy wskazał, że oparł się na danych zawartych w ewidencji gruntów.

Z powyższego wypisu wynika, że w skład działki nr (...) wchodzą grunty rolne oznaczone jako RV o powierzchni (...) m2, RVI o pow. (...) m2 i grunty leśne oznaczone jako LsV o powierzchni (...) m2.

Niezależnie od powyższego, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w wyniku której doszedł do wniosku, że nie został on sporządzony prawidłowo. Słuszny okazał się w tym zakresie zarzut skarżącej spółki bezkrytycznego przyjęcia przez organy obu instancji ustaleń operatu. Zdaniem Sądu, nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że operat szacunkowy - jako w zasadzie jedyny i obligatoryjny dowód w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., winien w sposób niebudzący wątpliwości wykazywać, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości, a także umożliwiać stronom, jak i właściwym organom, a także sądowi administracyjnemu, dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia. Wymogów tych, zdaniem Sądu, operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie spełnia.

W tym miejscu wskazać przede wszystkim należy, że regulacją istotną przy sporządzaniu operatu szacunkowego jest art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym opłatę adiacencką można ustalić, jeżeli wartość nieruchomości wzrośnie w wyniku jej podziału. Już z tego postanowienia ustawy wynika, że jedynym czynnikiem podlegającym badaniu przez rzeczoznawcę majątkowego może być tylko okoliczność podziału nieruchomości. Inne czynniki, jak np. zmiana przeznaczenia nieruchomości, nie mogą mieć wpływu na określenie wzrostu wartości nieruchomości objętej wyceną. W dalszej części art. 98a ust. 1 u.g.n. wymaga, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określana była według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zd. 4), zaś stan nieruchomości przed podziałem przyjmowany na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmowany na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (zd. 5).

Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość przed podziałem (działka nr (...)) stanowiła, stosownie do ujawnionego wypisu, grunt rolny i leśny, dla którego ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tę cechę nieruchomości skarżącej (możliwość zabudowy mieszkaniowej wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy), istniejącą w dniu wydawania decyzji zatwierdzającej podział, winien był uwzględnić rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego i ustalaniu wartości tej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Zgodnie bowiem z treścią art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował do wykonanej wyceny podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Okolicznością niezwykle istotną jest zatem odpowiednie i zrozumiałe dla stron i organów dokonanie wyboru nieruchomości podobnych. Kierować się w tym zakresie należy definicją nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.), zgodnie z którą należy przez to pojęcie rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dokonując doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy winien był zatem wyszukać wśród nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego, takie, które odpowiadałyby cechami nieruchomości wycenianej. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że jego autor przyjął na wstępie prawidłowe założenie, że podlegającym badaniu rodzajem rynku lokalnego powinien być rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Jednak przy doborze nieruchomości podobnych do tego założenia się nie zastosował. Biegła nie uwzględniła bowiem tej istotnej cechy nieruchomości skarżącej spółki przy doborze nieruchomości, których ceny stanowić miały podstawę do wyceny wartości nieruchomości skarżącej przed podziałem, a mianowicie, że powinny być to nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako rolne lub leśne z możliwością zabudowy mieszkaniowej.

Biegła w treści operatu podnosi, że na rynku lokalnym obrót nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jest dość dobrze rozwinięty. Do analizy przyjęto 12 enumeratywnie wyszczególnionych działek położonych na terenie miasta R., jak podnosi, grunty podobne do wycenianego pod względem: atrakcyjności, lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki (powyżej 2000 m2), uzbrojenia terenu. W tym miejscu należy zauważyć, że biegła nie wzięła pod uwagę okoliczności, że nieruchomość skarżącej spółki według stanu z aktualnego wypisu z ewidencji gruntów składa się z gruntów ornych i leśnych oznaczonych jako RV, RVI, LsV. Z powyższego zaś wynika, że aby zrealizować zamiar budowlany w odniesieniu do takiej nieruchomości należy, stosownie do przepisów ustawy z dn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, dalej określana jako "u.o.g.r.l.") doprowadzić do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej czy leśnej. Stosownie do procedury określonej w art. 12 ust. 1 i art. 12a ww.u.o.g.r.l., inwestor jest obowiązany od uprawnionych organów uzyskać zgodę na wyłączenie takich gruntów z produkcji i ewentualnie uiścić wymagane należności w postaci odpowiednio określonych opłat jednorazowego odszkodowania, jeżeli takowe zostaną przez uprawnione organy określone. Powyższe należności zaś niewątpliwie wpływają na wartość takiej nieruchomości. Tymczasem biegła nie wyjaśniła tych okoliczności, w szczególności, czy będąca przedmiotem operatu nieruchomość podlega obowiązkowi przeprowadzenia procedury "odrolnienia" lub "odlesienia" oraz jakie koszty się z tym wiążą.

Należy domniemywać (w tym zakresie nie ma jednoznacznych stwierdzeń w treści operatu), że nieruchomości przyjęte do porównań to nieruchomości według stanu ewidencyjnego budowlane, nie wymagające przeprowadzania procedury wyłączenia z produkcji rolnej czy leśnej. A biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że nieruchomości przyjęte do porównania przy wycenie nieruchomości skarżącej spółki, nie posiadały cech adekwatnych do nieruchomości wycenianej. Skoro bowiem wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym ma zostać określony jako różnica między dwoma stanami tej nieruchomości tj. stanem na dzień wydania decyzji podziałowej i stanem z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności (art. 98a ust. 1 u.g.n.), to - konsekwentnie - rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które charakteryzowały ją w dacie dokonywania podziału. Taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. Co za tym idzie, rzeczoznawca musiała uwzględnić, że w chwili wydawania decyzji podziałowej nieruchomość skarżącej był nieruchomością rolną (leśną) ale z możliwością zabudowy mieszkaniowej (wynikającą z wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy) czego nie uczyniła. Do wyceny przyjęła bowiem - jako nieruchomości podobne - nieruchomości budowlane, a więc, co stanowi okoliczność oczywistą i powszechnie znaną, droższe niż nieruchomość skarżącej spółki, która jest nieruchomością rolną z możliwością zabudowy. Nie dokonała także takiej korekty ich cen, wynikającą z tytułu ewentualnych opłat w związku z wyłączeniem z produkcji rolnej czy leśnej, która pozwalałaby uznać, że uwzględniła tę cechę nieruchomości skarżącej spółki.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy w wyniku dokonanego podziału wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, a jeżeli tak, to o ile.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona w formie operatu szacunkowego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać winna ocenie organów rozstrzygających sprawę, które powinny ją szczegółowo przeanalizować. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813). Obowiązkiem organu jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków lub nieścisłości. Skoro zatem przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi zatem takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie wymogom wyżej opisanym nie sprostały. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ I instancji zawarł w uzasadnieniu swej decyzji szczątkowe, odwołujące się w zasadzie wyłącznie do brzmienia odpowiednich przepisów prawa, a tym samym jedynie pozorne, odniesienie się do ustaleń operatu szacunkowego.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią 80 k.p.a., zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższych obowiązków nie spełniły, nie zawarły bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji pełnej i wyczerpującej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, oraz nie odniosły jego ustaleń do zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącą. Brak tego ustalenia powoduje, że organy nie mogły prawidłowo ocenić, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości w związku z jej podziałem, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R.

Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania (w postaci wpisu od skargi w kwocie (...) zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ administracji powinien zatem przede wszystkim zlecić wykonanie prawidłowego operatu szacunkowego, z uwzględnieniem wskazań Sądu zawartych w treści niniejszego uzasadnienia, a następnie rozstrzygnąć przedmiotową sprawę z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.