VII SAB/Wa 9/18, Przesłanki stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509380

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. VII SAB/Wa 9/18 Przesłanki stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Marta Kołtun-Kulik, Monika Kramek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. L.-C. i A. N.-L. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

I.

umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;

II.

stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wojewody (...) z (...).01.2017 r., znak: (...);

III.

nie stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

IV.

oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 2 lutego 2018 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga (...) i (...) ("skarżący") z dnia 23 grudnia 2017 r. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") w sprawie rozpoznania odwołania (...) od decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2017 r., znak: (...), w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody (...) i odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej czasowości.

Skarżący "wnieśli o wezwanie GINB do niezwłocznego usunięcia przeszkód powodujących bezczynność w prowadzeniu tego postępowania" oraz o stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto domagali się zasądzenia na ich rzecz kwoty w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (obecnie około 21 tysięcy zł) jako odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że o odwołaniu (...) skarżący nie zostali powiadomieni przez GINB, mimo że wpłynęło ono do organu w dniu 7 lutego 2017 r., i dopiero w wyniku ich interwencji udostępniono im jego kopię w dniu 1 czerwca 2017 r.

W ocenie skarżących bezczynność organu polegała na braku podejmowania działań przez GINB od 7 lutego 2017 r., mimo interwencji skarżących, a postępowanie było przedłużane przez organ siedmiokrotnie.

Skarżący pismem z dnia 6 listopada 2017 r. złożyli zażalenie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpoznania odwołania (...) od decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje ustanie stanu ewentualnej bezczynności tego organu.

Organ stwierdził, że decyzją z dnia (...) stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r., uchylającą, po wznowieniu postępowania, ostateczną decyzję Wojewody z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), (stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia (...) marca 1977 r., znak: (...), zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego na terenie nieruchomości przy ul. (...) w (...) na okres czasowy do końca 1985 r., w części dotyczącej czasowości) oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę w powyższym zakresie.

W dniu 23 lutego 2017 r. do GINB wpłynęło odwołanie (...) od ww. decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r.

W związku ze szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy (postępowania wznowieniowe od postępowania nieważnościowego, z uwzględnieniem innych nadzwyczajnych postępowań, oraz zapadłych w powyższych sprawach wyroków), pismem GINB z dnia 23 marca 2017 r. wyznaczony został termin załatwienia sprawy do dnia 23 maja 2017 r. Z uwagi na niekompletność akt sprawy przesłanych przez organ wojewódzki (uniemożliwiającą wydanie decyzji), pismem z dnia 23 maja 2017 r., GINB zwrócił się do organu wojewódzkiego o uzupełnienie akt.

W dniu 29 czerwca 2017 r. do GINB wpłynęły potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie akt organu pierwszej instancji.

Pismami z dnia 24 lipca 2017 r., 25 września 2017 r., 25 października 2017 r., 24 listopada 2017 r. oraz z dnia 8 grudnia 2017 r. organ informował strony, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do organu wojewódzkiego o dalsze uzupełnienie akt sprawy, a w dniu 15 stycznia 2018 r. do GINB wpłynął kolejny materiał dowodowy.

Pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. wyznaczono na 31 stycznia 2018 r. nowy termin załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2018 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na wstępie zważyć jednak należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), wyczerpali tryb zaskarżenia. Pismem z listopada 2017 r. -skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego-wnieśli bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zaś trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi.

Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W dniu 7 lutego 2017 r. wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r., uchylającej, po wznowieniu postępowania, ostateczną decyzję Wojewody z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia (...) marca 1977 r., zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego na terenie nieruchomości przy ul. (...) w (...) na okres czasowy do końca 1985 r., w części dotyczącej czasowości oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę w powyższym zakresie.

Skarga na bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu powyższego odwołania została złożona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 27 grudnia 2017 r.

W dniu (...) stycznia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania (...), utrzymała w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r.

W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia (...) stycznia 2018 r., to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania decyzji, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności.

Przy czym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze, iż w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście art. 149 p.p.s.a. stwierdził, że wskazany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także m.in. w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 formułując tezę, iż "Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania - stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu - zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności)".

Mając powyższe na względzie należało uznać, iż organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r.

Jak zostało wyżej wskazane przedmiotowe odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 7 lutego 2017 r.

Organ ze względu na skomplikowany charakter sprawy, jego wielopłaszczyznowość i wielość postępowań nadzwyczajnych wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 23 maja 2017 r. Jednak dopiero w dniu 23 maja 2017 r. organ zorientował się, że nie jest w posiadaniu kompletnych akt i zwrócił się do organu wojewódzkiego i ich uzupełnienie. Takie działanie organu odwoławczego świadczy o niewykorzystaniu okresu od 8 lutego do 23 maja 2017 r. na podjęcie wszelkich działań procesowych i przygotowanie sprawy do merytorycznego jej załatwienia. Dopiero w dniu 22 grudnia 2017 r. organ po raz kolejny zwrócił się o uzupełnienie akt, w między czasie swoją aktywność wyrażając jedynie w informowaniu stron o kolejnych terminach załatwienia sprawy.

Stwierdzając stan bezczynności prowadzonego przez organ postępowania (na podstawie pkt 3 § 1 art. 149 p.p.s.a.) Sąd obligowany był do jednoczesnego stwierdzenia czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (1a art. 149 p.p.s.a.).

Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie stopień skomplikowania sprawy, konieczność zgromadzenia pełnej dokumentacji oraz piętrowość postępowań (wznowienie postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności) bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego choć niewątpliwą, należało zakwalifikować jako nie noszącą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Jednocześnie, orzekając w sprawie Sąd przyjął, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 258/16, LEX nr 2089822). W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 orzekł jak w pkt I i II oraz III i IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.