Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 695251

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 30 lipca 2010 r.
VII SA/Wa 985/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Miron.

Sędziowie WSA: Izabela Ostrowska (spr.), Krystyna Tomaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2008 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę

I.

skargę oddala;

II.

przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego T. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. znak: (...) na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. znak: (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Gminy L. pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami technologicznymi oraz betonowego wylotu ścieków i wewnętrznej drogi dojazdowej do oczyszczalni, zmienionej decyzją Starosty N. z (...) czerwca 1999 znak: (...) w części dotyczącej technologii oczyszczania ścieków.

W uzasadnieniu organ wskazał, że E. D., P. D., Ł. Ż., K. S. złożyli w dniu 26 lutego 2003 r. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. We wniosku podnieśli min., że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ inwestor nie był właścicielem terenu dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r. Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. Z kolei decyzja Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) stycznia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mocą tej decyzji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 285/04 skargę oddalił.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. kolejny raz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. Decyzję Wojewody (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2006 r. ponownie uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania zobowiązując organ I instancji do dokładnego zbadania na jakich działkach została zbudowana inwestycja oraz czy inwestor posiadał zgodę właścicieli wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Wojewoda (...) w kolejnej decyzji z dnia (...) grudnia 2007 r. znak: (...) wskazał, że teren inwestycji w badanej decyzji nie został jednoznacznie i precyzyjnie określony poprzez podanie numerów działek. Jednakże na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że w inwestycja została zlokalizowana na następujących działkach: (...).

Organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia wszystkich właścicieli ww. działek, w tym również E. D., w których wyrażają zgodę na ich zagospodarowanie przez Gminę L. na potrzeby budowy oczyszczalni ścieków. Organ ponadto podał, że wobec faktu, iż żadna ze stron postępowania nie kwestionowała budowy oczyszczalni na swojej działce, to nawet jeżeli z dokumentacji wynikałoby, że w momencie dokonywania zapisu zgoda nie pochodziła od wszystkich współwłaścicieli poszczególnych działek to jednak brak protestu świadczy o tym, że inwestor posiadał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nieścisłości w dokumentacji świadczą o nierzetelności prowadzenia postępowania administracyjnego, ale nie stanowią kwalifikowanej wadliwości decyzji.

Organ ponadto wskazał, że E. D. jest jedyną właścicielką nieruchomości o nr ew. (...) i (...), co wynika z treści umowy o przekazaniu własności gospodarstwa rolnego z 4 grudnia 1979 r. A także, że postępowanie scaleniowe dotyczące całości gruntów zajętych pod przedmiotową inwestycję zostało zakończone decyzją Wójta Gminy N. z (...) września 2006 r.

Z tych względów organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania E. i P. D., M. Ż. decyzją z dnia (...) maja 2008 r. znak: (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił argumenty Wojewody (...). Dodał, ze E. D. na mocy umowy o przekazaniu własności gospodarstwa rolnego jest właścicielką (na zasadzie wspólności majątkowej) działek nr (...) i (...) w L. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oryginalne pismo z 26 czerwca 1997 r. będące oświadczeniem o wyrażeniu zgody na zagospodarowanie jej nieruchomości. Podobnej treści oświadczenie złożył P. D. Z uwagi na okoliczność iż w dacie wydania decyzji P. i E. D. jako małżeństwo pozostawali we wspólności majątkowej organ architektoniczny winien wykazać się prawem do dysponowania przez oboje z małżonków, gdyż oświadczenie o ww. treści przekracza zakres zwykłego zarządu. Jak wskazano wyżej organ takie oświadczenie uzyskał. Odwołanie M. Ż. zostało pozostawione bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na niedopełnienie wymogów określonych w wezwaniu z 20 lutego 2008 r.

Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę na ww. decyzję złożyli E. i P. D., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu podnieśli, że organ odwoławczy pominął okoliczność, iż w dacie wydania badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomościami należącymi do M., K. i K. Ż. nr (...),(...). Zarzucili, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę cześć nieruchomości miała nieuregulowany stan prawny i nie było możliwym ustalenie ich właścicieli. Skarżący podnieśli również że podpis pod oświadczeniem E. D. nosi znamiona podrobienia.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody (...), którą to odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. w sprawie pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że postępowanie przed organami administracji toczyło się w trybie nieważnościowym, który jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym ustaleniu podlega jedynie kwestia czy i do jakich naruszeń prawa doszło, a następnie dokonanie oceny, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98). Rozstrzygnięcie organu nadzorczego musi się zatem opierać na wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego i być przeprowadzone z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż tylko jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad kwalifikowanych decyzji może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Należy również nadmienić, że rozpoznając sprawę w toku postępowania administracyjnego Wojewoda (...) na mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2006 r. został zobowiązany do dokładnego zbadania na jakich działkach została zbudowana inwestycja oraz czy inwestor posiadał zgodę właścicieli wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. I w tym zakresie sprawa była rozpoznawana przez organy administracji pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany oczyszczalni ścieków wskazując, że inwestor w dacie jej wydania nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na działkach których własnością była skarżąca oraz M., K. i K. Ż.

Jednym z warunków udzielenia pozwolenia budowlanego, było pod rządami ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji, wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgoda właściciela gruntu na budowę, udzielona inwestorowi i wykazana przez niego stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego musi być zgodą wyraźną. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie prac budowlanych nie spełnienia ww. wymogu (por. wyrok WSA, IV SA 589/03, z 7 października 2004 r. LEX nr 160739).

Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy w postępowaniu nieważnościowym, przed wydaniem decyzji z dnia (...) sierpnia 1998 r. - w oświadczeniu z 26 czerwca 1997 r. E. D. wyraziła zgodę na wcześniejsze zagospodarowanie działek (...) i (...) przez inwestora - Gminę L. Wyrażenie tej zgody nie budzi wątpliwości - jest osobiście podpisane przez E. D., wywołuje zatem skutki prawne określone w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego tj. jest jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę, a Kierownik Urzędu Rejonowego w N. rozpoznając sprawę przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie miał podstaw do kwestionowania prawdziwości tego oświadczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej określonego w skardze na temat podrobienia jej podpisu pod oświadczeniem, należy stwierdzić, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są powołane do badania autentyczności podpisu. Badanie takie odbywa się w trybie określonym przez przepisy postępowania karnego toczącego się przed organami prokuratury i przed sądem karnym, który jest władny do stwierdzenia podrobienia podpisu. Na obecnym etapie należy uznać, że podpis złożony przez E. D. 26 czerwca 1997 r. był złożony osobiście tym bardziej, że skarżąca nie wskazała by postępowanie karne w tej sprawie się toczyło.

Na marginesie należy podkreślić, iż potwierdzenie w postępowaniu karnym fałszerstwa podpisu pod zgodą z 26 czerwca 1997 r. mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie są natomiast przyczyną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wojewoda (...) zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego wskazał na jakich działkach realizowana była oczyszczalnia. Wprawdzie działki te nie są wprost wymienione w decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże decyzja ta odsyła w tej kwestii do załączonego do niej projektu zagospodarowania terenu. Natomiast organ z załączonej do akt Urzędu Rejonowego w N. mapy (k. 142) ustalił na jakich działkach realizowana był inwestycja. Prawidłowo stwierdził, że inwestor dysponował nieruchomościami na cele budowlane - w aktach administracyjnych sprawy znajdują się oświadczenia wszystkich właścicieli działek, na terenie którym realizowana była inwestycja. Prawidłowa była zatem ocena Wojewody, iż nierzetelność prowadzonego postępowania nie stanowiła jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy również podkreślić, iż bez względu na to czy działki nr (...) i (...) stanowiły w dacie wydania kontrolowanej decyzji wspólność małżeńską E. D. i P. D. czy też majątek odrębny E. D., to nie ulega wątpliwości, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się również zgoda podpisana przez P. D. na dysponowanie powyższymi nieruchomościami na cele przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że kwestia oświadczeń woli złożonych przez M., K. i K. Ż. była badana przez Wojewodę (...), który w decyzji z dnia (...) czerwca 2006 r. znak: (...) wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2006 r. K. i K. Ż., a w dniu 7 czerwca 2006 r. M. Ż. złożyli oświadczenie, iż nie wnoszą żadnych roszczeń i pretensji do Gminy L. oraz, że wycofują wszelkie swoje zarzuty w sprawach dotyczących oczyszczalni ścieków. W konsekwencji ww. decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) sierpnia 1998 r. z wniosku M., K. i K. Ż. Decyzja ta stała się ostateczna i pozostaje nadal w obiegu prawnym. Z tego względu ponowne rozstrzyganie o dysponowaniu przez inwestora działkami M., K. i K. Ż. na cele budowlane stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata.

Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa zwłaszcza w stopniu rażącym, nie wyczerpuje też żadnej z pozostałych enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.