Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2614757

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 6 grudnia 2018 r.
VII SA/Wa 919/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.).

Sędziowie WSA: Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. i K. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) lutego 2018 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego

I.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia (...) stycznia 2018 r. oraz decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) października 2017 r. znak: (...);

II.

zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej K. M. i K. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Państwa K. i K. małżeństwa M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia (...) stycznia 2018 r., znak (...) wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) położonej w (...), gm. (...) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) sierpnia 2017 r. radcy prawnego Pana M. M. występującego w imieniu Państwa K. i K. małżeństwa M. o cyt. "wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr (...) w miejscowości (...), na wysokości działki nr (...) w (...), do drogi dojazdowej mającej obsługiwać nieruchomości, tj. działki o nr ewidencyjnym (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) oraz (...)", Zastępca Dyrektora Oddziału w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia (...) września 2017 r., znak (...), na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację cyt. "zjazdu publicznego z drogi dojazdowej pozostającej w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr (...) (...) - (...) do działki Nr (...) w (...) (Gmina (...))".

W wyniku rozpoznania złożonego zażalenia i powtórnie przeprowadzonego postępowania w sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia (...) października 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie ze względu na wydanie rozstrzygnięcia organu "pierwszoinstancyjnego" niezgodnie z żądaniem stron postępowania.

W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie organ rozpatrujący wniosek po raz pierwszy przeanalizował cały materiał i wydał postanowienie z dnia (...) stycznia 2018 r., znak (...), którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) położonej w (...), gm. (...).

Powyższe postanowienie zaskarżył pełnomocnik stron postępowania, który w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożył w ustawowym terminie wniosek z dnia (...) stycznia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku rozpoznania złożonego wniosku i powtórnie przeprowadzonego postępowania w sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że art. 61a. § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) brzmi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z konstrukcji art. 61a § 1 k.p.a (w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 763/17, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1778/15).

Z ustaleń organu wynika, że strony wnioskowały już wcześniej o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) (dawniej nr (...)) do działki nr (...). Zgodnie z decyzją administracyjną z dnia (...) października 2009 r., znak (...), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) (obecnie nr (...)) do działki nr (...) w (...). Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/09, WSA w Warszawie oddalił skargę. W związku z powyższym decyzja ta posiada przymiot ostateczności i prawomocności. Dodatkowo strony postępowania działając poprzez ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika złożyły wniosek z dnia (...) marca 2017 r., w którym między innymi wnosiły o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie indywidualnego z drogi krajowej nr (...) (dawniej nr (...)) do działki nr (...) w (...). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie z dnia (...) marca 2017 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, uzasadniając je ostatecznym rozstrzygnięciem z dnia (...) października 2009 r.

Mając powyższe na uwadze uznano, że wniosek z dnia (...) sierpnia 2017 r. dotyczący sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty (decyzja z dnia (...) października 2009 r.), a także postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w tej samej sprawie (postanowienie z dnia (...) marca 2017 r.) nie może zostać ponownie rozpatrzony, skutkowałoby to bowiem wydaniem decyzji obarczonej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., które stanowiłyby przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W literaturze i orzecznictwie wyrażono pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 s. 632, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast., Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96).

W przedmiotowej sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Pełnomocnik stron we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia powołuje się wyłącznie na "istotne zmiany stanu faktycznego" w postaci zmiany funkcji drogi krajowej nr (...) (dawniej nr (...)) z tranzytowej na lokalną, zmiany natężenia ruchu na odcinku ww. drogi krajowej oraz zmiany lokalizacji planowanego zjazdu. Organ nie podzielił stanowiska przedstawionego przez pełnomocnika stron, ponieważ zgodnie z zarządzeniem nr (...) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia (...) października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr (...) należy do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), a zatem posiada identyczną klasę jak w przypadku drogi krajowej nr (...) (przed zmianą numeracji dróg krajowych). Jest to droga tranzytowa, która przenosi ruch samochodów osobowych i ciężarowych ze wchodu na zachód Polski i Europy. Pomimo twierdzenia pełnomocnika stron o oddaniu do użytkowania autostrady (...), droga krajowa nr (...) (dawniej nr (...)) stanowi nieprzerwanie główny ciąg komunikacyjny kraju. Jednocześnie organ wskazał, iż natężenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr (...) pomimo spadku o ok. 159% (a nie jak wskazuje pełnomocnik o 259%) jest w dalszym ciągu bardzo wysokie i wynosi 9 403 poj./dobę, a zatem nie można przyjąć za oczywiste twierdzenie pełnomocnika, że "lokalizacja Zjazdu nie będzie zagrażała płynności ruchu oraz bezpieczeństwu użytkowników", ponieważ ewentualna lokalizacja zjazdu przy tak wysokim natężeniu ruchu stanowi w dalszym ciągu zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W zakresie lokalizacji zjazdu organ informuje, iż we wszystkich złożonych do zarządcy ww. drogi krajowej wnioskach, strony postępowania wnosiły o zjazd do działki nr (...), a zatem i w tym zakresie nie można mówić o zmianie lokalizacji zjazdu, ponieważ wnioski stron dotyczyły tej samej nieruchomości. Pokreślono, że niewłaściwe jest twierdzenie pełnomocnika stron, że wniosek z dnia (...) sierpnia 2017 r. dotyczy zjazdu z drogi krajowej nr (...) do "drogi dojazdowej" na wysokości działki nr (...). Zgodnie bowiem z istniejącym w dacie orzekania stanem faktycznym i prawnym "droga dojazdowa" stanowi wyjeżdżony pas drogowy ww. drogi krajowej. W tym zakresie organ wypowiedział się przy piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r., Powyższe zostało przez pełnomocnika stron potwierdzone pismem z dnia (...) grudnia 2017 r., w którym stwierdził, że w przypadku nie spełnienia przez "drogę dojazdową" przesłanek przewidzianych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), wnosi o "wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, względnie indywidualnego, z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w (...) (Gmina (...))".

Organ uznał w związku z tym, że przedmiotowy wniosek z dnia (...) sierpnia 2017 r. dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Na marginesie przedmiotowej sprawy należy wskazano, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2905/16 natężenie jeszcze mniejsze tj. wynoszące 6 785 poj./dobę stanowi miejsce niebezpieczne oraz cyt. "droga krajowa (...) klasy GP pełni przede wszystkim funkcję drogi tranzytowej, przenoszącej ruch ponadlokalny, a dopiero w dalszej kolejności służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej.".

Wskazano również, iż opisane w decyzji z dnia (...) października 2009 r., natężenie ruchu było wyłącznie dodatkowym, a nie głównym argumentem przemawiającym za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Dodatkowo podkreślono, że dokonana przez pełnomocnika stron interpretacja uzasadnienia decyzji z dnia (...) października 2017 r., jest błędna. Organ odwoławczy zobowiązał organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy do wydania decyzji, rozumianej jako rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie zgromadzonych w toku postępowania materiałów. Organ dokonał oceny zebranego materiału i wydał właściwe rozstrzygnięcie, mając na uwadze przepisy postępowania administracyjnego.

Z tych powodów Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że brak było przesłanek formalnych dla prowadzenia postępowania na żądanie wnioskodawców z dnia (...) sierpnia 2017 r., a to oznaczało dla organu obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę na to postanowienie złożyli K. M. i k.m. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez odmówienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniały żadne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie mogłoby zostać wszczęte;

2)

art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie przez GDDKiA, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie byłoby wadliwe z uwagi na fakt rozstrzygnięcia sprawy uprzednio wydaną decyzją ostateczną tj. decyzją z dnia (...).10.2009 r. znak (...);

3)

art. 110 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez GDDKiA, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej nowej sprawie stanowiłoby naruszenie zasady związania organu wydaną wcześniej decyzją tj. decyzją z dnia (...).10.2009 r. znak (...), podczas gdy, decyzja wydana w niniejszej sprawie wydana zostałaby w nowych okolicznościach faktycznych i rozstrzygałaby inną sprawę;

4)

art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek, jakie zawarła w swojej decyzji z dnia (...).10.2017 r. znak (...) jako organ ponownie rozpoznający sprawę;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") poprzez brak wydania orzeczenia w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr (...).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7), w sprawie dotyczącej wprawdzie art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), jednak zachowującej aktualność w również po wejściu w życie p.p.s.a., stwierdził, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy o NSA, dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem oraz uchyleniem postanowienia organu I instancji.

Kierując się normą określoną w art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za konieczne uchylenie również decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) października 2017 r., bowiem wadliwość postępowania w przedmiotowej sprawie bierze się błędnego rozstrzygnięcia tego organu. Przy czym nie może budzić wątpliwości, że decyzja ta została wydana w granicach tej sprawy.

Przypomnieć w związku z tym należy, że wskazany wyżej organ działał w postępowaniu odwoławczym, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji tego organu z dnia (...) września 2017 r.

Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w sprawie wskazał, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o sprawie, która nie była przedmiotem wniosku z dnia (...) sierpnia 2017 r.

Podzielając stanowisko organu w tym zakresie wskazać należy, że nie stanowi to podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wniosku złożonego przez Skarżących. W żadnej mierze nie można uznać, że sprawa wniosku z (...) sierpnia 2017 r. stała się bezprzedmiotowa a tylko taka sytuacja uprawniała do umorzenia postępowania w sprawie.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji, jako rozstrzygającej o sprawie nie stanowiącej przedmiotu złożonego wniosku oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu takiej decyzji należało zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z (...) sierpnia 2017 r. zgodnie z jego treścią.

Umorzenie postępowanie w sprawie oznaczało ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ww. wniosku. Należy bowiem pamiętać, że o zakresie sprawy decyduje złożony wniosek a nie treść decyzji.

Na skutek tej błędnej decyzji organ rozpoznając sprawę ponownie rzeczywiście nie mógł wszcząć postępowania, ponieważ wniosek z (...) sierpnia został załatwiony ostateczną decyzją organu.

Na skutek uchylenia obu postanowień oraz decyzji z dnia (...) października 2017 r. generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpozna złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek pełnomocnika Skarżących oraz wyda decyzję wskazaną wyżej.

Oznaczać to będzie powrót sprawy do organu I instancji, który ponownie oceni zasadność wniosku z dnia (...) sierpnia 2017 r.

Przy czym w sprawie podkreślić należy dodatkowo dwie okoliczności. Przede wszystkim organ musi zwrócić uwagę na to jakie nieruchomości ma łączyć wskazywany przez strony zjazd, a w tym kontekście, kto jest właścicielem drogi dojazdowej.

Po drugie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że natężenie ruchu na przedmiotowej drodze było jedną z istotnych okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia zgody na zjazd. W związku z tym tak radykalne obniżenia tego natężenia powoduje, że okoliczności faktyczne nie są tożsame jak w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją z dnia (...) października 2009 r. Stwierdzenie to oczywiście nie ma wpływu na ocenę zasadności wniosku.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, a także decyzję GDDKiA z dnia (...) października 2017 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.