Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2611654

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 grudnia 2018 r.
VII SA/Wa 911/18
Zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarze parku narodowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.).

Sędziowie WSA: Wojciech Sawczuk, Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K T na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K T kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżona decyzja (...) WINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 2 stycznia 2012 r. do PINB wpłynęło pismo (...) Parku Narodowego w sprawie nielegalnie zrealizowanych budynków gospodarczych na płody rolne usytuowanych na działce nr ewid. (...) ((...)) we wsi L, gm. L. W konsekwencji organ przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości i stwierdził realizację dwóch drewnianych, parterowych budynków gospodarczych oraz studni zrealizowanych na podstawie zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych 4 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że na ww. działce zrealizowano 6 budynków gospodarczych drewnianych, parterowych. Budynek objęty niniejszym postępowaniem został zrealizowany na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu (...) stycznia 2015 r. Organ nie wniósł sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia.

3. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że obiekt zrealizowano niezgodnie z przepisami decyzją nr (...) z (...) stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej "pr.bud.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a."), nakazał K K całkowitą rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor zrealizował budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, w stosunku do którego właściwy organ wniósł sprzeciw, ale sprzeciw został uchylony. Ponadto, działka nr ewid. (...) (powstała ze scalenia działek nr ewid. (...) i (...)), położona jest w strefie ochrony krajobrazowej (...) Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000, co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm., dalej "ustawa o ochronie przyrody"). Jeżeli jednak na terenie parku narodowego, który jednocześnie stanowi obszar objęty ochroną krajobrazową, prowadzone jest gospodarstwo rolne, to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody - z uwzględnieniem innych przepisów - nie stosuje się zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy. W takim przypadku dopuszczalna jest budowa, rozbudowa lub modernizacja obiektów budowlanych w ramach istniejącego siedliska i w trakcie gospodarczego wykorzystania nieruchomości na podstawie prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.). dodatkowym warunkiem jest zachowanie różnorodności biologicznej na danym terenie i brak naruszenia równowagi przyrodniczej.

W rozpatrywanej sprawie, w dniu dokonywania zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę działka nr ewid. (...) stanowiła działkę rolną niezabudowaną. Siedlisko inwestora zlokalizowane jest bowiem po drugiej stronie drogi na działce nr ewid. (...). Ma to istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. dopuszczalna jest jedynie budowa obiektów wskazanych w tym przepisie, jako uzupełniających zabudowę działki siedliskowej. Przedmiotowa nieruchomość jako działka rolna niezabudowana nie spełnia powyższego warunku.

Organ powiatowy stwierdził również, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ zwrócił także uwagę, że inwestor wiedział, że przedmiotowa działka jest położona na obszarze (...) Parku Narodowego (dalej: "(...)"), a także, iż Dyrektor (...) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie Dyrektora (...) zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Środowiska z (...) sierpnia 2011 r. Po wniesieniu skargi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/11, oddalił skargę inwestora na postanowienie Ministra Środowiska, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1476/12, oddalił skargę kasacyjną.

Przedmiotowy budynek gospodarczy został więc wykonany przez inwestora na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz "bez zgody właściwego organu (Dyrektor (...)) na odstępstwo od zakazu wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody".

W tym stanie rzeczy, w opinii PINB, działania inwestora polegające na zgłoszeniu zamiaru budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a także, analogicznie, innych budynków gospodarczych oraz wykonanie studni i zbiorników na gnojowicę, wskazywały, że inwestor zmierzał do obejścia prawa poprzez docelową realizację obiektów rekreacyjnych.

4. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca złożyła odwołanie, twierdząc, że przedmiotowy budynek gospodarczy został przeznaczony na przechowywanie płodów rolnych i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej. W związku z tym, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 pr.bud., nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Działka siedliskowa nie może być jednak interpretowana wąsko i nie ogranicza się do nr ewid. (...). Jest to wyodrębniona funkcjonalnie całość gospodarcza, na którą składa się kilka działek ewidencyjnych.

K K zarzuciła także organom administracji brak logicznego postępowania, co skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej.

5. Decyzją z (...) marca 2016 r. nr (...) (...) WINB uchylił decyzję PINB nr (...) w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w przedmiocie legalności przedmiotowego budynku gospodarczego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył (...) Park Narodowy. Wyrokiem z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1331/16, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego. WSA w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji całkowicie zignorował postawiony przez organ pierwszej instancji problem konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oraz nie wykazał, aby działka nr ewid. (...) stanowiła siedlisko, na którym prowadzona jest działalność rolnicza.

6. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K K, (...) WINB decyzją z (...) lutego 2018 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z (...) stycznia 2016 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

Organ drugiej instancji powtórzył i potwierdził ustalenia faktyczne przyjęte na etapie postępowania w pierwszej instancji. Odnosząc się do podstawy prawnej badanej decyzji, wskazał, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pr.bud. można zasadnie przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 pr.bud., jeśli polega m.in. na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia lub też na dokonaniu niewłaściwego zgłoszenia.

Ponadto, zdaniem (...) WINB, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu lub nieskuteczność tego sprzeciwu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w sposób uzasadniający zastosowanie art. 48 pr.bud., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o obowiązku uzyskaniu pozwolenia na budowę (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1715/13 oraz z 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt II OSK 108/04). Podobnie, nie dopuszcza się stosowania w przedstawionych wypadkach art. 49b pr.bud.

Jednocześnie, mimo dokonania zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego nie jest pozbawiony możliwości kontroli realizacji zgłoszonego obiektu pod kątem zgodności z prawem. Uzasadnione jest również zastosowanie art. 50 i 51 pr.bud., w szczególności gdy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia mimo niezgodności zgłoszenia z przepisami prawa.

(...) WINB przychylił się także do opinii organu pierwszej instancji o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budowa obiektu (jak w rozpatrywanej sprawie) a także zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowią przypadki, których nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tylko roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę zwolnione są z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreślono skalę prowadzonej przez skarżącą inwestycji (sześć budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą towarzyszącą), wpływającą na zmianę zagospodarowania terenu, co wiąże się z kolei z obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ drugiej instancji podzielił argumentację PINB dotyczącą położenia przedmiotowej działki na terenie parku narodowego i braku zgody Dyrektora (...) na realizację budynku gospodarczego.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K T. Skarżąca zarzuciła ww. decyzji:

1)

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i brak wykonania przez organ odwoławczy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1331/16, to jest brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy skarżąca prowadzi działalność rolniczą oraz czy na skutek budowy przedmiotowego budynku gospodarczego doszło do zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu, a poprzestanie jedynie na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ, że działka nr ewid. (...) wchodzi w skład siedliska należącego do skarżącej, na którym od wielu lat skarżąca prowadzi działalność rolniczą oraz poprzez wyprowadzenie ze zgromadzonego materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a mianowicie, że (...) Park Narodowy odmówiłby uzgodnienia w zakresie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, skoro odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działki sąsiedniej;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia z jakich przyczyn organ przyjął, że budowa przez skarżącą budynku gospodarczego zmieniła sposób użytkowania terenu;

- art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ, że prace objęte dokonanym przez skarżącą zgłoszeniem winny zostać objęte procedurą uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy dla tego rodzaju prac przepisy prawa nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

- art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana pomimo braku przesłanek do jej wydania;

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że inwestycja zrealizowana przez skarżącą nie spowodowała zmiany zagospodarowania terenu.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego od organu według norm przepisanych.

1. Odpowiadając w dniu 30 marca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. (...) WINB stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

2. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w części z innych powodów niż w niej wskazane.

8. W opinii Sądu, zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji należało uchylić z uwagi na naruszenie przepisów materialnoprawnych oraz przepisów procesowych. Naruszenia prawa przez organ odwoławczy polegały przy tym zarówno na dokonaniu błędnej wykładni przepisów, bądź przyjęciu za prawidłową błędnej wykładni przepisów zaprezentowanej w decyzji organu pierwszej instancji. Organowi odwoławczemu należy również postawić zarzut, że nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Niewątpliwie rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego powinno być oparte na przepisach trzech ustaw: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. We wszystkich trzech ustawach zawarte są bowiem składniki normy prawnej (normatywnej podstawy rozstrzygnięcia), której rekonstrukcja jest niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy.

W pierwszej kolejności, podstawą wydania decyzji przez organy nadzoru budowalnego powinno być ustalenie, które przepisy upoważniały skarżącą do dokonania zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.bud., zamiast wystąpienia o pozwolenie na budowę oraz czy takie zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo. W zaskarżonej decyzji (...) WINB nie prezentuje w tym zakresie jasnego stanowiska, ale podziela opinię organu pierwszej instancji.

Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, że brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku przedmiotowego budynku gospodarczego wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Przepis ten dopuszcza odstąpienie od uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Organ przyjmuje jednak rozszerzającą, a przez to - zdaniem Sądu - błędną wykładnię wskazanego przepisu twierdząc, że ww. przepis umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów jedynie w przypadku, gdy uzupełniają one zabudowę działki siedliskowej. Organ nie wskazuje, w jaki sposób i na jakiej podstawie dokonał wykładni prawa wprowadzając do interpretowanego przepisu przesłankę nie wymienioną wprost w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Co więcej, przyjęcie interpretacji prawa przedstawionej przez organ oznacza, że art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. odnoszący się do działki siedliskowej stałby się wyjątkiem (lex specialis) w stosunku do art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) pr.bud., a nie jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie w stosunku do art. 28 ust. 1 pr.bud.

Natomiast skarżąca podkreśla wyraźnie w odwołaniu, że zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego (zgłoszenie z (...) stycznia 2015 r.) dokonała na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Można rozumieć, że skarżąca ma na myśli literę a) wskazanego przepisu. Wymiary spornego budynku mieszczą się bowiem w parametrach wskazanych w tym przepisie.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy obie interpretacje art. 29 ust. 1 pr.bud. dopuszczałyby dokonanie zgłoszenia, a nie wystąpienie o pozwolenie na budowę. Istotna różnica między wskazanymi przepisami dotyczy jedynie tego, czy działka nr ewid. (...) była w momencie podejmowania decyzji przez PINB działką o charakterze siedliskowym, skoro oryginalnie była działką rolną niezabudowaną, a siedlisko (budynek mieszkalny) mieściło się na działce nr ewid (...). Należy przy tym zauważyć, że pojęcie siedliska nie jest objęte definicją legalną zawartą w obowiązujących przepisach. Należy mu zatem nadawać znaczenie wynikające z języka naturalnego (potocznego). Tym samym, funkcjonalna interpretacja pojęcia działki siedliskowej proponowana przez skarżącą nie musi być uznana za błędną.

Dodatkowo, art. 30 ust. 4b pr.bud. (dodany do ustawy Prawo budowlane przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 443, i obowiązujący od 25 czerwca 2015 r.) wymaga, aby do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a pr.bud. dołączyć dokumenty wskazane w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 pr.bud., czyli m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca dokonując w dniu 22 stycznia 2015 r. przedmiotowego zgłoszenie nie miała zatem obowiązku przedkładać decyzji o warunkach zabudowy.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił zatem dlaczego przyjął za podstawę zgłoszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. rozumiany w sposób szczególny i dlaczego nie podzielił interpretacji skarżącej. W przedstawionym stanie rzeczy nie sposób więc ostatecznie rozstrzygnąć, czy opinia PINB o wadliwości zgłoszenia ze względu na naruszenie przepisów prawa budowlanego jest zasadna.

9. Niezależnie od przepisów prawa budowlanego, wadliwość budowy budynku gospodarczego będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy może wynikać także z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie słusznie wskazują, że art. 15 ust. 1 powołanej ustawy zabrania między innymi budowy lub przebudowy obiektów budowlanych, jeśli nie służą one celom parku narodowego, a zlokalizowane byłyby na terenie parku narodowego lub rezerwatu. Przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr ewid. (...) służy oczywiście celom prywatnym skarżącej, a nie celom (...) Parku Narodowego. Jednocześnie jednak art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że zakazy dotyczące parków narodowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, nie dotyczącą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania przez nie prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

Wskazane przepisy spotkały się z budzącą poważne wątpliwości wykładnią dokonaną przez organ pierwszej instancji i bezkrytycznie zaakceptowaną przez organ odwoławczy. PINB przyjmuje bowiem, że art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody formułuje zakazy podejmowania określonych działań, które mogłyby być zniesione jedynie za zgodą właściwego organu, tj. Dyrektora (...). W opinii Sądu stanowisko takie z dwóch powodów nie może być jednak uznane za trafne. Przede wszystkim, szczegółowo określone zakazy podejmowania rozmaitych zachowań zawarte są w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, podczas gdy art. 15 ust. 2 zawiera wyjątki pozwalające na podejmowanie zachowań co do zasady zabronionych. Jeden z takich wyjątków jest przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 5 i odnosi się do kontynuowania gospodarczego wykorzystywania przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie parku narodowego, a jednocześnie w strefie obszarów objętych ochroną krajobrazową. Taka gospodarcza działalność, która mogłaby obejmować m.in. budowę lub przebudowę obiektów budowlanych, jest z mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody dopuszczalna.

Błędna jest również opinia PINB, że zgodę na budowę budynków gospodarczych mógłby wydać Dyrektor (...). Wskazany art. 15 ust. 2 nie przewiduje bowiem żadnej możliwości odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które byłoby legalizowane przez zgodę dyrektora parku. Art. 15 ust. 2 zawiera samodzielny zbiór wyjątków od wskazanych zakazów, których realizacja jest dopuszczalna z mocy prawa, bez względu na indywidualne zgody. Najprawdopodobniej PINB nie dostrzegł różnicy między wskazanymi przepisami ustawy o ochronie przyrody, a przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującymi instytucję uzgodnienia przez dyrektora parku narodowego decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze parku narodowego. Stanowisko PINB jest też jednocześnie wyraźnie sprzeczne z art. 15 ust. 3 ustawy, który to przepis przewiduje, że minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Warunkiem takiego zezwolenia jest jednak uzasadnienie go okolicznościami wymienionymi w art. 15 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Jest to wszakże kompetencja ministra, a nie dyrektora parku i ma ona charakter fakultatywny.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie organy miały obowiązek zbadać dokładnie, czy działka nr ewid. (...) jest położona na terenie parku i czy jednocześnie jest to obszar objęty ochroną krajobrazową. Tylko w takim zakresie możliwa byłaby budowa budynku gospodarczego bez naruszenia zakazu zawartego w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ powinien ustalić również, czy działka skarżącej znajduje się równocześnie na terenie kwalifikowanym jako obszar Natura 2000. Z art. 6 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody wynika bowiem, że organizowanie parków narodowych oraz wytyczanie obszarów chronionego krajobrazu i obszarów Natura 2000 stanowi odrębne formy ochrony przyrody. Wyjątek od zakazu prowadzenia robót budowlanych przewidzianego w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody dotyczy jedynie parków narodowych, jeśli jednocześnie określony teren ma status obszaru chronionego krajobrazu. Wyjątek ten nie ma wszakże zastosowania do obszarów Natura 2000, co do których stosowane są wyższe wymagania w zakresie ochrony (vide: np. art. 20 ust. 5 ustawy). Właściciel nieruchomości położonej w granicach obszaru Natura 2000 nie ma zatem prawa prowadzić robót budowlanych, gdyż dozwolenie zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 5 takiego obszaru nie dotyczy.

W rozpatrywanej sprawie (...) WINB przyjął za oczywiste tożsamość wskazanych obszarów i zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody do przedmiotowej działki bez zróżnicowania podstawy ochrony. Organ nie sprawdził także, czy wspominany w materiałach sprawy obszar szczególnej ochrony ptaków jest tym samym co obszar Natura 2000, czy też jest to kolejna, niezależna od innych, forma ochrony przyrody (vide: art. 5 ust. 2b ustawy). Organ drugiej instancji nie ustalił również i nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie są konsekwencje prawne nadania przedmiotowej działce statusu obszaru specjalnej ochrony ptaków.

Niedokonanie przez organ drugiej instancji wymaganych ustaleń faktycznych co do położenia działki nr ewid. (...) w połączeniu z błędną wykładnią przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja zasługuje choćby z tego względu na uchylenie.

10. Przyjęcie, że dla przedmiotowego budynku gospodarczego o powierzchni nie przekraczającej 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie zamiaru budowy, ma również istotne skutki dla oceny zgodności analizowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z art. 59 ustawy. Wskazany przepis przewiduje, że jeżeli dla określonego terenu nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zmiana zagospodarowania tego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 zdanie 1). Brzmienie tego przepisu można zatem interpretować tak, że każda budowa obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy, gdyż każda budowa powoduje zmianę zagospodarowania terenu. Nie jest wszakże wykluczona interpretacja, według której budowa obiektu budowlanego prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu tylko wówczas, gdy taka zmiana wynikałaby ze sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tej okoliczności organ odwoławczy nie rozważył, w sposób jasny nie rozstrzygnął, ani nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Argumenty skarżącej zawarte w skardze są dowodem na to, że stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy uznać za co najmniej nie jasne.

Dodatkowo należy wziąć pod uwagę, że art. 59 ust. 1 zdanie 2 nakazuje stosować odpowiednio art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadziłoby to do wniosku, że należy przyjąć zasadę braku obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej (tu: decyzji o warunkach zabudowy), jeśli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Wniosek taki wydaje się wszakże błędny, gdyż art. 59 ust. 2 ustawy nakazuje stosować art. 59 ust. 1 również w takim przypadku prac budowlanych, w którym nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nie dotyczy to tylko tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku.

Ponadto, art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b pr.bud., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przepis wszedł jednak w życie dopiero z dniem 28 czerwca 2015 r., a więc po dokonaniu przez skarżącą zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania.

W tym stanie rzeczy, należy przyjąć, że skarżąca planując budowę przedmiotowego budynku gospodarczego mogła mieć obowiązek uzyskać decyzję o warunkach zabudowy ze względu na art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek ten potwierdziły również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1476/12. Organ odwoławczy do tej kwestii i tych orzeczeń nie odniósł się bezpośrednio i nie przedstawił swojego stanowiska w sposób rozstrzygający.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa polega na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana była do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że - jej zdaniem - inwestycja zrealizowana przez skarżącą nie spowodowała zmiany zagospodarowania terenu. Z materiałów sprawy wynika, że na przedmiotowej działce od momentu jej nabycia do chwili obecnej prowadzona jest działalność rolnicza, która nie uległa zmianie w wyniku wykonania spornego budynku gospodarczego. Zarzut skarżącej wskazuje zatem, że stanowisko organu w kwestii zastosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być uznane za prawidłowe. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy od prawidłowej wykładni art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego organ prawidłowo nie uczynił.

11. Istotny zarzut postawiony przez skarżącą decyzji organu drugiej instancji obejmuje naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 153 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła organowi niezastosowanie tego przepisu i brak wykonania przez organ odwoławczy wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1331/16. Miałoby to polegać na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy skarżąca prowadzi działalność rolniczą oraz czy na skutek budowy przedmiotowego budynku gospodarczego doszło do zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu, a poprzestaniu jedynie na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji.

Rzeczywiście, w powołanym wyroku Sąd wskazał, że organ nie skorzystał z art. 136 k.p.a. i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które mogłoby potwierdzić, czy skarżąca prowadzi na działce nr ewid. (...) ekologiczne gospodarstwo sadownicze i rolne, a także jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynku gospodarczego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie każde bowiem posadowienie obiektów budowlanych na działce rolnej oznacza automatyczną zmianę przeznaczenia tego terenu. Kwestię zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o czym była mowa wyżej, należy wykładać funkcjonalnie, przy uwzględnieniu celu i potrzeb prowadzonej działalności rolniczej.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę (...) WINB nie wykonał wytycznej Sądu zawartej w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1331/16. W związku z tym zarzut skarżącej należy uznać za zasadny.

12. Kwestia sposobu zagospodarowania działki nr ewid. (...) ma także istotne znaczenie dla zarzutu zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, chociaż nie skomentowanego przez organ odwoławczy. PINB zasugerował bowiem, że działania inwestora polegające na zgłoszeniu zamiaru budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a także, analogicznie, innych budynków gospodarczych oraz wykonanie studni i zbiorników na gnojowicę, wskazywały, że inwestor zmierzał do obejścia prawa poprzez docelową realizację obiektów rekreacyjnych.

Sugestia obejścia prawa jest jednak zarzutem bardzo poważnym. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał już art. 7a § 1 k.p.a., dodany do kodeksu ustawą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935), zmieniający kodeks z dniem 1 czerwca 2017 r. Wskazany przepis wyraża przy tym uznaną w polskiej kulturze prawnej zasadę, że wątpliwości co do treści normy prawnej, a także wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Zarzut obejścia prawa nie może być zatem pozostawiony bez rzetelnego odniesienia się i uzasadnienia.

W prawie administracyjnym kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z działaniem in fraudem legis była zwykle dyskutowana w odniesieniu do obowiązków podatkowych obywateli. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika przy tym, że jeśli traktować obejście prawa jako samodzielną instytucję prawa administracyjnego, to niezbędne jest wykazanie, że adresat obowiązku prawnego niewątpliwie działał w celu osiągnięcia skutku prawnego sprzecznego z ustawą. Brak jasnego stanowiska organu w tym zakresie należy uznać co najmniej za wadę uzasadnienia skarżonej decyzji.

13. Zupełnie na marginesie Sąd zauważa, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, w której organ utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji, należało przyjąć, że mowa jest o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd przyjmuje, że mamy w tym miejscu do czynienia z oczywistą omyłką pisarską.

14. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy odniesie się szczegółowo do przedstawionych powyżej wątpliwości co do interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody. Działając także na podstawie art. 136 k.p.a. (...) WINB przeprowadzi badanie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które nie zostały w pełni prawidłowo ustalone. Wydane rozstrzygnięcie nie powinno już bowiem rodzić żadnych pytań ani uzasadnionych zastrzeżeń.

15. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.