VII SA/Wa 867/18, Charakter decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 o.p. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2605049

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 867/18 Charakter decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 o.p.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz.

Sędziowie WSA: Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Włodzimierz Kowalczyk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia w części należności głównej i rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Minister Finansów decyzją z (...) lutego 2018 r., znak: (...), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody (...) z (...) listopada 2017 r. nr (...), znak: (...), odmawiającej umorzenia w części należności głównej i jednocześnie rozkładającej płatność opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) listopada 2016 r. nr (...), znak: (...), z tytułu samowolnej rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr (...) i (...) położonych przy ul. (...) w W., na 110 rat miesięcznych płatnych począwszy od grudnia 2017 r. do stycznia 2027 r., a także ustalającej opłatę prolongacyjną od rozłożonej na raty opłaty legalizacyjnej w łącznej wysokości 11.331 zł, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr (...) i (...) położonych przy ul. (...) w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z (...) listopada 2016 r. nr (...), znak: (...), nałożył na M. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł.

W dniu 18 listopada 2016 r. do Wojewody (...), za pośrednictwem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w (...), wpłynął wniosek M. K. o umorzenie w całości należności z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł.

Wojewoda (...) decyzją z (...) czerwca 2017 r. nr (...), znak: (...), odmówił umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) listopada 2016 r. nr (...), znak: (...), z tytułu samowolnej rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr (...) i (...) położonych przy ul. (...) w W.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody (...) z (...) czerwca 2017 r., znak: (...), wniósł w terminie M. K. Jednocześnie wniósł o częściowe umorzenie opłaty legalizacyjnej i rozłożenie pozostałej części na raty. W powyższym, zakresie pismo zostało przekazane do Wojewody (...), jako organu właściwego zgodnie z art. 49c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), do udzielania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r., znak: (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) czerwca 2017 r.

Następnie, w odpowiedzi na wezwanie Wojewody (...) z (...) sierpnia 2017 r., znak: (...), M. K., pismem z 30 sierpnia 2017 r., sprecyzował zakres wniosku i wniósł o "umorzenie w maksymalnej części opłaty legalizacyjnej, a w pozostałej części rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty z jednoczesnym umorzeniem opłaty prolongacyjnej".

Pismem z 8 września 2017 r., znak: (...), Wojewoda (...) poinformował M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia w części opłaty legalizacyjnej i rozłożenia pozostałej części na raty.

Wojewoda (...) postanowieniem z (...) września 2017 r., znak: (...), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia w całości opłaty prolongacyjnej.

Następnie, Wojewoda (...) decyzją z (...) listopada 2017 r. nr (...), znak: (...), wydana na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201) w związku z art. 49c ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a., odmówił umorzenia w części należności głównej i jednocześnie rozłożył płatność opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) listopada 2016 r. nr (...), znak: (...), z tytułu samowolnej rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr (...) i (...) położonych przy ul. (...) w W., na 110 rat miesięcznych płatnych począwszy od grudnia 2017 r. do stycznia 2027 r., a także ustalił opłatę prolongacyjną od rozłożonej na raty opłaty legalizacyjnej w łącznej wysokości 11.331 zł.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody (...) z (...) listopada 2017 r. nr (...) wniósł w terminie M. K.

Minister Finansów decyzją z (...) lutego 2018 r., znak: (...), po rozpatrzeniu ww. odwołania Mariana (...) od decyzji Wojewody (...) z (...) listopada 2017 r. nr (...), - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 49c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.).

Opłata legalizacyjna służy zalegalizowaniu samowoli budowlanej. Istotą legalizacji samowoli budowlanej jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującym prawem bez konieczności orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna nie jest karą administracyjną tylko środkiem służącym do przywrócenia porządku prawnego wynikającego z prawa budowlanego, czyli jest koniecznym środkiem do zalegalizowania budowy.

Na podstawie art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może m.in. rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczące udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, nie ma na celu badania prawidłowości i okoliczności wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalającego opłatę legalizacyjną. Udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest incydentalnym wyrazem pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych. W związku z tym, wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone być musi w każdym przypadku obowiązkiem ustalenia sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, zdrowotnej inwestora w kontekście ustawowych przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Co więcej, decyzja indywidualna ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, ale nie ma obowiązku jej udzielenia). Nie oznacza to jednak, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Uznanie administracyjne sprowadza się bowiem do tego, że organ jest obowiązany ustalić w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej ulgi w spłacie zobowiązania. Organ jest zatem zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony.

Stosownie do art. 67a § 1 ustawy Ordynacji podatkowej, organ, rozpatrując wniosek strony o udzielenie ulgi w spłacie zaległości podatkowych, zobowiązany jest do przeanalizowania występowania w sprawie przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Powołany przepis uzależnia możliwość udzielenia wnioskowanej ulgi od zaistnienia tych przesłanek. Przepis ustawy nie reguluje jednak pojęcia ważnego interesu podatnika (strony) i interesu publicznego, przerzucając ciężar konkretyzacji tych terminów na organy administracji publicznej. Każdorazowo zatem w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną organ zobowiązany jest do indywidualnego rozpatrzenia i ustalenia, czym jest ważny interes publiczny oraz interes strony. Jak wspomniano wyżej, instytucja umorzenia zaległości podatkowych stanowi wyjątek od zasady powszechności opodatkowania, niemniej jednak, pojęcia ważnego interesu strony nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych i uwzględnić również należy normalną sytuację ekonomiczną. Ważny interes strony musi być rozpatrywany w kontekście wszelkich danych, które obrazują sytuację finansową. Dane te muszą obejmować informacje dotyczące majątku stron, możliwości płatniczych, źródeł uzyskiwania dochodów i realnych możliwości uzyskiwania tych dochodów, a także skutków jakie dla stron i podmiotów od niej zależnych może powodować wykonanie obowiązków wynikających z nałożonej opłaty.

Z akt sprawy wynika, że M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną B. K. oraz trójką dzieci A. (lat 18), W. (lat 16) oraz K. (lat 16). Zgodnie z zaświadczeniami K. jest uczniem Technikum nr (...) im. (...) w W., natomiast A. jest uczennicą czwartego semestru, a W. pierwszego semestru Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych (...) w W. Jak wynika z akt A. ma problemy zdrowotne. Źródłem utrzymania rodziny są dochody uzyskiwane przez wnioskodawcę. M. K. pobiera z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w (...) emeryturę w wysokości 909,15 zł brutto (780,33 zł netto). Świadczenie emerytalne, jak wynika z decyzji ZUS Oddział w (...) z (...) marca 2016 r., zostało w 2016 r. pomniejszone z powodu należności egzekwowanych na mocy tytułu wykonawczego, tj. o 224,78 zł. Ponadto, M. K.miał przyznany z urzędu jednorazowy dodatek pieniężny w wysokości 400 zł (wypłata marzec 2016 r.). Według zeznania rocznego PIT-40A M. K. w 2015 r. osiągnął przychód/dochód w wysokości 10.692 zł. Zgodnie z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w (...) M. K. w 2014 r. osiągnął dochód w wysokości 70.304,88 zł, natomiast w 2016 r. dochód wyniósł 10.785,50 zł. Ponadto, wnioskodawca w roku podatkowym 2014, 2015 i 2016 osiągnął jeszcze przychody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w formie zryczałtowanej. Jak wynika z zaświadczeń przychód w 2014 r. wyniósł 0,00 zł (należny zryczałtowany podatek wyniósł 225 zł), natomiast w 2015 i 2016 r. przychód i należny zryczałtowany podatek wyniósł 0,00 zł.

Ponadto, M. K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Zgodnie z Informacją Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) wnioskodawca wraz z rodziną korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z zaświadczeniem Ośrodka Pomocy Społecznej M. K. w okresie od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. pobrał świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 459 zł. Zgodnie z decyzją Burmistrza (...) z (...) czerwca 2013 r. M. K. ma przyznane świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2013 r. do bezterminowo.

Na podstawie decyzji Burmistrza (...), znak: (...), M. K. ma przyznane świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na W. K. w kwocie 124 zł na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 w kwocie 100 zł jednorazowo. Ponadto, zgodnie z decyzją Burmistrza (...), znak: (...), M. K. ma przyznane świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci w łącznej wysokości 1.000 zł na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

Jak wynika z dołączonych dokumentów B. K. nie pracuje zawodowo, zajmuje się wychowaniem dzieci oraz opieką nad mężem; ma problemy zdrowotne. Z decyzji Burmistrza (...) z (...) września 2017 r. wynika, że B. K. ma przyznane świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dzieci na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w łącznej wysokości 259 zł, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na dwoje dzieci w łącznej wysokości 200 zł (jednorazowo).

M. K. posiada dom mieszkalny we współwłasności z siostrą, działkę rolną o powierzchni 460 m2 we współwłasności z żoną, działkę rolno-budowlaną przy ul. (...) o wartości 15.000 zł oraz działkę budowlaną nad morzem w miejscowości J., o powierzchni 860 m2 wraz z budynkiem o wartości szacunkowej 80.000 zł. B. K. posiada budynek gospodarczy o powierzchni 15 m2.

M. K. posiada samochód osobowy marki (...) z 1996 r., zaś B. K. samochód osobowy marki (...) z 1997 r. o wartości 1.000 zł.

Z akt sprawy wynika, że M. K. ponosi stałe obciążenia finansowe, tj. energia elektryczna 130 zł, gaz 100 zł, leki ok. 80 zł, 150 zł wizyty lekarskie córki, w okresie grzewczym opał ok. 150 zł. Rodzina sporadycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, tj. zasiłki celowe oraz obiady dla córki. M. K. dołączył do akt sprawy faktury, paragony fiskalne, dokonane wpłaty z których wynika, że ponosi wydatki miesięczne za energię elektryczną, ścieki i woda - 47,24 zł (średnia z 8 miesięcy), telefon 187,99 zł, internet 177,98 zł, abonament telewizji kablowej 235,69 zł, gaz, leki 87,99 zł, żywność 235,90 zł. Ponadto, wnioskodawca ponosi wydatki okresowe na ubezpieczenie 2 dzieci w szkole łącznie 74 zł, składka semestralna 100 zł, odzież - 983,11 zł. M. K. poniósł jednorazowy wydatek na zakup termy w wysokości 500 zł.

Minister Finansów uznał, że głównym problemem rodziny jest trudna sytuacja zdrowotna M. K. oraz jego córki A. Rodzina objęta jest nadzorem kuratora sądowego. Warunki mieszkaniowe i wyposażenie mieszkania są przeciętne. Okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji, w jakiej znalazł się M. K. zostały ustalone w oparciu o oświadczenia strony, przedłożone przez stronę dokumenty, a także dokumenty urzędowe uzyskane przez organy obu instancji.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Finansów dokonał analizy sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej wnioskodawcy, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na ocenę możliwości zapłaty opłaty legalizacyjnej. Analiza powyższa uzasadnia pogląd, że w związku z nałożeniem opłaty legalizacyjnej M. K. znalazł się w trudnej sytuacji, na co wskazuje złożony wniosek, a także przedłożone w toku postępowania administracyjnego dokumenty i oświadczenia. Pomimo podnoszonych przez stronę trudności związanych z realizacją nałożonego zobowiązania, zdaniem Ministra Finansów, powyższa sytuacja nie zagraża egzystencji skarżącego oraz jego bliskich. Organ II instancji wskazał, że pomimo, że w chwili obecnej dochody wnioskodawcy nie są znaczne, to jednak kształtują się na stabilnym poziomie. Sytuację majątkową strony ocenić należy jako bardzo dobrą. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że M. K. prowadzi od 26 lipca 2004 r. działalność gospodarczą w zakresie "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania". Adres głównego miejsca wykonywania działalności to: woj. (...), pow. (...), gm. (...), miejscowość J. ul. (...). M. K. ogłasza się na stronie internetowej ((...)) - Pensjonat "(...)" M. K. ul. (...) J. (dla potwierdzenia wydruk w aktach sprawy). Na ww. stronie internetowej zawarte są informacje, że Pensjonat "(...)" M. K. oferuje:

* wynajem pokoi 2, 3, 4 osobowych z łazienkami i tv, zapewniając 90 miejsc noclegowych,

* możliwość wyżywienia, stołówkę, salę tv,

* salę konferencyjną na 50 osób, organizację imprez na 50 osób, tj.: konferencje, szkolenia, kursy, imprezy integracyjne.

W ocenie Ministra Finansów, M. K.dysponuje potencjałem umożliwiającym poprawę swojej sytuacji finansowej, np. poprzez zagospodarowanie zasobów majątkowych w postaci Pensjonatu "(...)", który, jak wskazuje materiał dowodowy, już obecnie stanowi dla wnioskodawcy potencjalne źródło dochodu. Jakkolwiek strona sygnalizuje w odwołaniu, że aktualnie nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych dochodów, jednak wyjaśnienia te, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, są w ocenie Ministra Finansów niewiarygodne. Nawet gdyby uznać argumenty M.K. w powyższym zakresie, to ocenić należy, że problemy związane z działalnością gospodarczą strony nie będą miały charakteru trwałego. W tym kontekście organ wskazał, że o ile powyższe przejściowe problemy mają charakter wyłącznie czasowy i mogą ulec zmianie, to w niniejszej sprawie umorzenie w części należności publicznoprawnej jest ulgą o charakterze definitywnym. Organ podkreślił, że borykanie się z problemami, jakie stwarza rynek, jest jednym z elementów szeroko rozumianego ryzyka gospodarczego i niezasadnym jest przenoszenie go na budżet państwa.

Minister Finansów ponownie przypominał, że decyzję w przedmiocie zastosowania ulgi, o której mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe podejmują w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej daje podstawę do stwierdzenia, że do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia dochodzi po ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ podatkowy nie ma w tym zakresie możliwości wyboru konsekwencji prawnych i nie może przyznać wnioskowanej ulgi w spłacie podatku. Natomiast wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek, choć pozwala organowi podatkowemu na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. W tym przypadku organ podatkowy powinien najpierw wyważyć interes jednostki i interes majątkowy Skarbu Państwa lub gminy. Zasadą konstytucyjną jest bowiem obowiązek każdego obywatela do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 18/14). W analizowanej sprawie występujący w sprawie ważny interes podatnika oraz ważny interes publiczny uzasadniają rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, zgodnie z żądaniem strony zawartym we wniosku z 30 sierpnia 2017 r., nie uzasadniając jednak umorzenia opłaty legalizacyjnej w części, jak o to wnosił wnioskodawca. Ważnego interesu podatnika, jako przestanki umorzenia należności nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Podnoszona przez stronę trudna sytuacja materialna i borykanie się z problemami finansowymi nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w części. Minister Finansów uznał, że sytuacja życiowa i problemy finansowe, z którymi styka się ww. rodzina są istotne z punktu widzenia strony, jednak nie mogą być utożsamiane z ważnym interesem podatnika, gdyż prowadziłoby to wynaturzenia instytucji umorzenia należności (podobnie wyrok z 9 kwietnia 2010 r. WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 707/09, LEX nr 584655). Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach podatkowych (por. wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK1000/09, LEX nr 746048).

W ocenie Ministra Finansów, rozłożenie na raty spłaty w sposób ustalony decyzją organu I instancji z jednej strony stanowi ulgę uzasadnioną względami społecznymi, albowiem umożliwia stronie spłatę zobowiązania ratalnie, zmniejszając dolegliwość odpowiednio do jej zdolności płatniczych, a z drugiej - zabezpiecza interes Skarbu Państwa. Ulga w postaci umorzenia zobowiązania publicznoprawnego, nawet w części, jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa. Nie bez znaczenia, przy ocenie przesłanki ważnego interesu podatnika jest to, że przesłanka ta zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Akta postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wskazują, aby ustalenie opłaty legalizacyjnej było związane z sytuacją nadzwyczajną. Przepisy regulujące proces budowlany obligowały stronę do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie wnioskodawca musiał liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. W związku z powyższym wykonane prace uznano za naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane i nałożono opłatę legalizacyjną.

Występująca w przedmiotowej sprawie przesłanka ważnego interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, uzasadnia rozłożenie na raty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, nie uzasadniając umorzenia opłaty legalizacyjnej w części. W interesie publicznym leży bowiem, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód Państwa. Rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów, w zakresie równego traktowania pod względem konstytucyjnych praw i obowiązków. Z instytucji umarzania zaległości podatkowych nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z obowiązku zapłaty, tym bardziej, że ustawa - Ordynacja podatkowa przewiduje inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania podatkowego, które zgodnie z wnioskiem M. K. znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Minister Finansów stwierdził, że w analizowanej sprawie również interes publiczny przemawia za objęciem wnioskodawcy przywilejem rozłożenia na raty zobowiązania z tytułu ustalonej opłaty legalizacyjnej.

W konsekwencji, Minister Finansów po analizie sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej strony uznał, że ogół występujących w sprawie okoliczności stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o udzieleniu ulgi w postaci rozłożenia zapłaty należności na raty, nie uzasadniając jednak częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) listopada 2016 r. nr (...), znak: (...), podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Wykazana przez stronę obecna sytuacja materialna nie pozwala na jednorazową zapłatę należności stanowiącej przedmiotową opłatę legalizacyjną. Za takim rozstrzygnięciem przemawia więc zarówno interes podatnika jak i interes społeczny. W analizowanej sprawie rozłożenie należności na raty jest, w ocenie Ministra Finansów, dostosowane do ustalonych możliwości finansowych strony, co powoduje, że ulga ta nie pozostanie ulgą pozorną. Z kolei w interesie publicznym leży, jak wspomniano wyżej, by zobowiązania publicznoprawne były regulowane, aby spłata należności budżetu państwa była płynna i w pełnej wysokości. Orzeczenie o rozłożeniu opłaty legalizacyjnej na raty jest zgodne z żądaniem wnioskodawcy, zawartym we wniosku z 30 sierpnia 2017 r. o udzielenie ulgi w spłacie należności stanowiącej opłatę legalizacyjną.

Zgodnie z art. 57 Ordynacji podatkowej, w przypadku rozłożenia na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej, organ podatkowy ustala opłatę prolongacyjną. Stawka opłaty prolongacyjnej jest równa obniżonej stawce odsetek za zwłokę, a wysokość opłaty prolongacyjnej oblicza się przy zastosowaniu stawki opłaty prolongacyjnej obowiązującej w dniu wydania decyzji o uldze. Szczegółowe zasady naliczania opłaty prolongacyjnej znajdują się w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które musza być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373 z późn. zm.).

Minister Finansów rozpoznając na nowo sprawę objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nie dopatrzył się w decyzji Wojewody (...) wad umożliwiających jej uchylenie, a także argumentów przemawiających za jej zmianą. Minister Finansów oceniając decyzję organu I instancji w powyższym kontekście stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy, poprzez szczegółowe zebranie i ustalenie faktów odnoszących się do sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej strony. Okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji w jakiej znalazł się M. K. zostały ustalone przy udziale wnioskodawcy w oparciu o oświadczenia strony, przedłożone przez stronę dokumenty, a także dokumenty urzędowe, jak również w dużej mierze były wynikiem aktywności organu I instancji, prowadzącego postępowanie administracyjne w taki sposób, aby zgromadzić najobszerniejszy materiał dowodowy. Wojewoda (...), po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej M. K., dokonał prawidłowej oceny ustawowych przesłanek zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, zaś ocena ta posiada uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym. W ocenie Ministra Finansów, przesłanki w postaci "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego" ocenione zostały przez organ I instancji wyczerpująco oraz w sposób prawidłowy.

Skargę na decyzję Ministra Finansów z (...) lutego 2018 r., znak: (...), wniósł M. K. domagając się umorzenia należności głównej w kwocie 50.000 zł. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że jego sytuacja materialna jest trudna. Wyjaśnił, że dokonując rozbudowy chciał poprawić sytuację mieszkaniową swojej rodziny oraz warunki do nauki swoich dzieci; podał, że córka W. urodziła syna, co dodatkowo obciąża jego sytuację finansową. Dodał, że jest stałym pacjentem poradni zdrowia psychicznego, a dokonana samowola budowlana była podyktowana nieświadomością skarżącego, wynikającą z choroby otępienia psychicznego. Skarżący oświadczył, że od 2008 r. nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Minister Finansów decyzją z (...) lutego 2018 r., znak: (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z (...) listopada 2017 r. nr (...), znak: (...), odmawiającą umorzenia w części należności głównej i jednocześnie rozkładającą płatność opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) listopada 2016 r. nr (...), znak: (...), z tytułu samowolnej rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr (...) i (...) położonych przy ul. (...) w W., na 110 rat miesięcznych płatnych począwszy od grudnia 2017 r. do stycznia 2027 r., a także ustalającą opłatę prolongacyjną od rozłożonej na raty opłaty legalizacyjnej w łącznej wysokości 11.331 zł.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 49c § 1 Prawa budowlanego i art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 49c § 1 Prawa budowlanego, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ww. ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, stanowi natomiast, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że o treści rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej nie decyduje wola organu. Wynik tego postępowania uzależniony jest bowiem od dokonania oceny określonych ww. przepisem kryteriów, tj. wystąpienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego, opartych na sytuacji majątkowej. Decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak treść rozstrzygnięcia decyzji zapadłej na podstawie uznania administracyjnego nie może być dowolna, ponieważ winna być poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej organ administracyjny winien więc dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przede wszystkim sytuację majątkową wnioskodawcy. Dopiero wówczas może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła w ramach uznania administracyjnego, kontrola Sądu ogranicza się wyłącznie do tego, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, czy tak ustalony stan faktyczny sprawy został poddany ocenie w oparciu o kryteria, o jakich mowa w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, czy przy jej wydaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy rozstrzygnięcie sprawy uzasadnione zostało zindywidualizowanymi przesłankami.

Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie analiza taka została przez organy przeprowadzona, a zaskarżona decyzja została podjęta po przeanalizowaniu sytuacji materialno-finansowej skarżącego i jego możliwości płatniczych. Za prawidłowe uznać należy stanowisko organów obu instancji, że udokumentowana sytuacja materialno-finansowa wnioskodawcy, w szczególności stabilny poziom dochodów osiąganych przez skarżącego, nie pozwala przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wystąpił ważny interes strony lub interes publiczny, o jakich mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, publ. LEX nr 537191).

Właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne, na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala, czy z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego skarżący musieliby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie są w stanie uiścić opłaty legalizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, publ. LexPolonica nr 2053870).

Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. Oczywiście interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem skarżącego o zasadności umorzenia tych kosztów.

Zauważyć należy, że organy rozpoznające sprawę dysponowały materiałem dowodowym obrazującym sytuację rodzinną, finansową i majątkową wnioskodawcy. W tym kontekście rozważyły, czy w przedmiotowej sprawie występuje chociażby jedna z przesłanek z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną B. K.oraz trójką dzieci: A. - mającą problemy zdrowotne (uczennica lat 18), W. (uczennica liceum lat 16) oraz K. (uczeń lat 16). Źródłem utrzymania rodziny są dochody uzyskiwane przez wnioskodawcę. M. K. pobiera z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w (...) emeryturę w wysokości 909,15 zł brutto (780,33 zł netto). Świadczenie emerytalne zostało w 2016 r. pomniejszone z tytułu należności egzekwowanych na mocy tytułu wykonawczego, tj. o 224,78 zł. Sąd zgadza się z organami orzekającymi w sprawie, że w związku z nałożeniem opłaty legalizacyjnej skarżący znalazł się w trudnej sytuacji finansowej. Jednak, w ocenie Sądu, sytuacja ta nie zagraża egzystencji skarżącego oraz jego bliskich. Należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że w chwili obecnej dochody skarżącego nie są znaczne, jednak kształtują się na stabilnym poziomie. Ponadto, z akt sprawy wynika, że M. K. prowadzi od 26 lipca 2004 r. działalność gospodarczą "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania" w województwie (...), w miejscowości J. Skarżący oferuje m.in. wynajem 90 miejsc noclegowych w Pensjonacie "(...)".

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd w pełni zgadza się z organami orzekającymi w sprawie, że skarżący dysponuje potencjałem umożliwiającym poprawę swojej sytuacji finansowej, np. przez zagospodarowanie zasobów majątkowych w postaci Pensjonatu "(...)", który już obecnie stanowi potencjalne źródło dochodu.

Zasadnie zatem organy uznały, że podnoszona przez skarżącego trudna sytuacja materialna i borykanie się z problemami finansowymi nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w części.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, uzasadniająca rozłożenie na raty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, jednak nie jest ona podstawą umorzenia opłaty legalizacyjnej w części. W interesie publicznym leży bowiem, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód Państwa. Rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów, w zakresie równego traktowania pod względem konstytucyjnych praw i obowiązków.

Prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, po analizie sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej skarżącego, że okoliczności sprawy stanowią wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o udzieleniu ulgi w postaci rozłożenia zapłaty należności na raty; powyższe ustalenia nie uzasadniały jednak częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej. Wykazana przez stronę obecna sytuacja materialna nie pozwala na jednorazową zapłatę należności stanowiącej przedmiotową opłatę legalizacyjną. Za takim rozstrzygnięciem przemawia więc zarówno interes podatnika, jak i interes społeczny. Należy zgodzić się z Ministrem Finansów, że w niniejszej sprawie rozłożenie należności na raty jest dostosowane do ustalonych możliwości finansowych skarżącego, co powoduje, że ulga ta nie pozostanie ulgą pozorną. Z kolei w interesie publicznym leży, by zobowiązania publicznoprawne były regulowane, aby spłata należności budżetu państwa była płynna i w pełnej wysokości.

Ponadto, wskazać należy, że opłata legalizacyjna jest konsekwencją możliwości zalegalizowania przez organ nadzoru budowlanego rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, której skarżący dokonał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konsekwencją z kolei nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest nakaz rozbiórki (art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego); skarżący z pewnością ma świadomość, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jego prawem, a nie obowiązkiem.

W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie naruszając przepisów prawa materialnego, procesowego oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego w ramach swobodnej oceny dowodów.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.