Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1368326

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 11 września 2013 r.
VII SA/Wa 845/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka.

Sędziowie WSA: Mirosława Kowalska (spr.), Krystyna Tomaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) znak: (...) M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. K. (...), B. P. oraz M. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r., znak: (...) nakładającej na M. Z. wykonanie określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych dotyczących rozbiórki budynku przy ul. K. (...) w W. do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z ekspertyzą techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego budynków przy ul. K. (...) i ul. K. (...) w W., po wykonaniu prac rozbiórkowych budynku mieszkalnego przy ul. K. (...) w W., sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R. W., poprzez: 1. wypełnienie ubytków oraz wykonanie rapowania tynkiem cementowym ściany szczytowej budynku przy ul. K. (...) w W., (...). ręczne usunięcie pozostałych elementów rozebranego budynku przy ul. K. (...) w W., (...). usunięcie nieczynnych elementów instalacji wewnętrznych, 4. usunięcie uszkodzonych fragmentów niepowiązanych ze ścianą szczytową budynku przy ul. K. (...), 5. skucie tynku na całej powierzchni ściany szczytowej budynku, przy ul. K. (...) w części rozebranego budynku, wypełnienie ubytków betonem (...) i nałożenie tynku cementowo-wapiennego, 6. wykonanie izolacji pionowej przeciwwilgociowej w poziomie piwnic budynków przy ul. K. (...) i (...) (wykop powstały po wykonaniu izolacji pionowej zasypać piaskiem), 7. prowadzenie monitoringu geodezyjnego budynków przy ul. K. (...) i (...) przez okres 3 miesięcy, 8. założenie szklanej plomby powstałej w miejscu ukośnej rysy w poziomie parteru na ścianie szczytowej budynku przy ul. K. (...)- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku określonego w punkcie 8 i w tej części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. Z. obowiązek założenia szklanej plomby powstałej w miejscu ukośnej rysy w poziomie parteru na ścianie szczytowej budynku przy ul. K. (...), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W dniach 4 października 2012 r., 5 października 2012 r. oraz 8 października 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) wpłynęły wnioski Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. K. (...) w W. oraz B. P. - właściciela budynku przy ul. K. (...) w W., w sprawie dotyczącej sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych budynku przy ul. K. (...) w W., w których wniesiono o wstrzymanie prowadzonych robót rozbiórkowych ze względu na sposób prowadzenia robót istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na rozbiórkę, tj. decyzji Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) w dniach 5 i 8 października 2012 r. dokonał kontroli prowadzonych robót.

Postanowieniem, z dnia (...) października 2012 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku mieszkalnego przy ul. K. (...) w W. oraz nałożył na inwestora M. Z. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót rozbiórkowych, z uwzględnieniem wpływu tych robót na stan techniczny budynków mieszkalnych przy ul. K. (...) oraz przy ul. K. (...) w W.

Inwestor, złożył wymaganą dokumentację. W oparciu o nią, zapadłą opisana na wstępie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r., znak: (...) nakładająca na inwestora - M. Z. obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołań Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. K. (...), B. P. oraz M. Z., zapadła zaskarżona decyzja z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), znak: (...) M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (opisana powyżej).

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor prowadził roboty rozbiórkowe na podstawie decyzji Prezydenta miasta (...) nr (...), z dnia (...) maja 2012 r. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, w oparciu o ekspertyzę techniczną, że roboty budowlane oddziaływały na sąsiednie budynki przy ul. K. (...) i (...) w W. Ponadto, jak wynika z pisma z dnia 14 rudnia 2012 r. - strop nad piwnicami budynku przy ul. K. (...) został rozebrany w całości, piwnice budynku zostały zasypane gruzem, a od strony budynku przy ul. K. (...) zostały zasypane ziemią, przy czym w projekcie budowlanym rozbiórki przewidziano rozbiórkę ścian piwnic oraz fundamentów z zaleceniem pozostawienie ścian i ław fundamentowych w celu zapewnienia stateczności budynku przy ul. K. (...) w poziomie posadowienia.

Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na inwestora określone w decyzji obowiązki. Zakres nałożonych obowiązków wynika z treści ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie, nie zachodzą przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Rozbiórka zostałą wykonana na podstawie stosownej decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych i brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż brak jest prawnej możliwości rozdzielania postępowania wszczętego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego przy ul. K. (...) w W., na dwa odrębne postępowania i wydania dwóch odrębnych decyzji odnoszących się oddzielnie do obowiązku wykonania robót budowlanych celem zabezpieczenia budynków sąsiednich. W jednej sprawie, której przedmiot został określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej zobowiązane są do zakończenia postępowania poprzez wydanie jednego rozstrzygnięcia kończącego.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w punkcie 8 nałożonych obowiązków organ pierwszej instancji, najprawdopodobniej omyłkowo, wskazał jako obiekt, którego obowiązek dotyczy, budynek przy ul. K. (...), w sytuacji gdy z przedłożonej dokumentacji wynika, iż dotyczy on budynku przy ul. K. (...) w W.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł B. P. Skarżący zarzucił: naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi organu drugiej instancji w postaci uznania, że rozbiórka budynku przy ul. K. (...) została zakończona, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów postępowania powinno doprowadzić organ do wniosku, że nie wykonany został ostatni etap rozbiórki wymieniony w "Projekcie rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. K. (...) w W." z kwietnia 2011 r. zatwierdzonym decyzją Prezydenta miasta (...) nr (...) z dnia (...) maja 2012 r., a mianowicie nie wykonana została rozbiórka ścian piwnic i fundamentów tego budynku (pkt 8.8 Etap VII - Rozbiórka ścian fundamentowych), naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nie nałożenie na M. Z. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę, co stanowiło podstawę wstrzymania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane,naruszenie art. 36a ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1a, c i e oraz pkt 5, 9 i 10 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji umożliwiającej inwestorowi kontynuowanie robót rozbiórkowych na podstawie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w sytuacji, gdy roboty te były prowadzone z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (rozbiórki) lub innych warunków pozwolenia na rozbiórkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), było dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, zapadła bez właściwego zbadania okoliczności sprawy i wnikliwego uzasadnienia, czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a.

Organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja (postanowienie) wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

W świetle przepisu art. 138 k.p.a. rzeczą organu było ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i nie mógł on ograniczyć się, li tylko, do oceny postępowania pierwszoinstancyjnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie może budzić wątpliwości potrzeba ingerencji organu nadzoru budowlanego, przewidzianej w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, zaś w pkt 4 sankcję powyższą przewiduje dla robót prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane w ust. 1 przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego w omawianym przypadku będzie to projekt rozbiórki) albo warunków pozwolenia na budowę (tu rozbiórkę). Taka sytuacja wiąże się najczęściej z naruszeniem innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa - nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a.

W ocenie sądu, aprobata organu drugiej instancji, dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, nie została poparta wnikliwą analizą okoliczności sprawy, pod kątem dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od pozwolenia na rozbiórkę i zatwierdzonego projektu.

Organ, podnoszoną w odwołaniu, potrzebę nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu zamiennego, skwitował pozbawioną uzasadnienia tezą, że nie zachodzą ku temu przesłanki, a ponadto rozbiórka został wykonana.

Przesłanką uzasadniająca nałożenie ww. obowiązku, w zakresie projektu zamiennego jest, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. I taka okoliczność, powinna być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu, a następnie powinna zostać wyczerpująco omówiona w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Temu organ nie sprostał.

Należy podkreślić także i to, że w świetle stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowo administracyjnym - przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1715/10 LEX nr 1133571).

Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania sądu i to, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.