VII SA/Wa 795/19, Pojęcie „odpowiadania w swej istocie” dawnej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.). - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3041425

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. VII SA/Wa 795/19 Pojęcie „odpowiadania w swej istocie” dawnej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.).

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Grzegorz Rudnicki, Andrzej Siwek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2019 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lutego 2019 r., znak: (...) G. I. N.B. (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Wojewody K. (dalej: "organ I instancji") z dnia (...) listopada 2018 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewoda K. decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r., znak: (...) odmówił stwierdzenia na wniosek M. L. (dalej: "wnioskodawca") nieważności decyzji Starosty A. z dnia (...) kwietnia 2013 r., Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej nr (...) wraz ze zjazdem i drogą dojazdową w ramach zadania (...) oraz przebudowę linii energetycznej SN kolidującej z projektowanym zjazdem w miejscowości K. N., gmina N., działki nr (...), (...), (...) (sprostowanej postanowieniem Starosty A. z dnia (...) października 2015 r.). Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. Z. raz wnioskodawca, po rozpatrzeniu których GINB uchylił zaskarżoną decyzję W.K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Równocześnie GINB zobowiązał Wojewodę K. w toku ponownego rozpoznania sprawy do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenia im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. Ponadto wskazał, że organ powinien zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy niezależnie od treści żądania oraz dokonać oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia każdej z przesłanek nieważnościowych określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia (...) marca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. Następnie pismem z dnia (...) lutego 2018 r. wnioskodawca, M.B. oraz M. Z. wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i zażądali wyznaczenia dodatkowego terminu do jej załatwienia. GINB postanowieniem z (...) marca 2018 r. odmówił wyznaczenia W. K. dodatkowego terminu wyznaczenia sprawy, a wnioskodawca pismem z (...) marca 2018 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku postanowieniem z dnia (...) maja 2018 r. organ II instancji odmówił przywrócenia żądanego terminu.

Następnie pismem z dnia (...) kwietnia 2018 r., wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody K. z dnia (...) marca 2017 r. podnosząc, że o wydaniu powyższej decyzji dowiedział się dopiero (...) marca 2018 r. z pisma tego organu z dnia (...) marca 2018 r. (doręczenie (...) marca 2018 r.) Dowiedział się również, że powyższa decyzja została doręczona na adres inny niż podany przez niego jako adres do korespondencji. W wyniku nieprawidłowego doręczenia wnioskodawcy powyższego rozstrzygnięcia, uchybił on terminowi do wniesienie odwołania i nie brał udziału w postępowaniu bez swojej winy.

Po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r. W.K. wznowił postępowanie w niniejszej sprawie. Z kolei decyzją z (...) sierpnia 2018 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji ostatecznej z dnia (...) marca 2017 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca, a po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z dnia (...) października 2018 r. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na niewyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, podczas gdy brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu I instancji do wskazania w sentencji skarżonej decyzji do "orzekam stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wojewody K. z dnia (...) marca 2017 r., znak: (...), (...)".

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda K. decyzją z (...) listopada 2018 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji ostatecznej z (...) marca 2017 r., wskazując, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu. Wnioskodawca pismem z (...) grudnia 2018 r. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając mu naruszenie przepisów procesowych. Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z (...) lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ponadto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, a więc czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, w którym bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a.

Wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Stąd wady powodujące wznowienie postępowania mają charakter wad proceduralnych. Równocześnie stosownie do art. 151 § 1 k.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub 145b k.p.a. postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1), bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa lecz odmawiającej jej uchylenia z uwagi na okoliczności przewidziane przepisem art. 146 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca żądał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją W. K. z (...) marca 2017 r., podając jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje pogląd, że kwestia badania, czy podmiot domagający się wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony postępowania, jest realizowana po wznowieniu postępowania (po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia) w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

W niniejszej sprawie przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność, że decyzja W. K. z (...) marca 2017 r., nie została doręczona wnioskodawcy, gdyż W. K. skierował korespondencję na adres "(...), (...) (...)" nie zaś na wskazywany przez niego adres do korespondencji - "ul. (...), (...) (...)". Przesyłka pocztowa zawierająca powyższe rozstrzygnięcie zaadresowana pod adres "(...), (...) (...)" nie została odebrana przez wnioskodawcę pomimo dwukrotnego jej awizowania. Tym samym z uwagi na zaadresowanie korespondencji na inny adres, niż wskazywany przez wnioskodawcę jako adres do doręczeń, nie można uznać, że decyzja została skutecznie doręczona.

Tym samym w rozpatrywanej sprawie zaszła przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie GINB wyjaśnił, że po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno mieścić się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienie.

W ocenie GINB argumenty podnoszone przez wnioskodawcę w toku niniejszego postępowania wznowieniowego, nawet gdyby zostały przedstawione w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie mogłyby wpłynąć na zmianę zapadłego rozstrzygnięcia. Przedmiotowe postępowanie wznowione postanowieniem W. K. z (...) lipca 2018 r., prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Ponadto organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanego aktu.

Analizując przedmiotową sprawę organ II instancji stwierdził, że inwestor - P. Sp. z o.o. - nie naruszył w sposób rażący regulacji art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) Nie stwierdził także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Sporna inwestycja nie narusza też rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). GINB podkreślił, że inwestor uzyskał wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Dodatkowo wskazał, że projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w niniejszym postępowaniu kolejny raz ocenie podlega decyzja Starosty A. z (...) kwietnia 2013 r., Nr (...), pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wnioskodawca podniósł, że powyższa wada pozbawiła go możliwości skorzystania z prawa odwołania poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Brak jest zaś przepisów, które przewidywałyby stwierdzenie z urzędu nieważności pozwolenia na budowę w przypadku błędnego określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Dodatkowo podanie błędnej nazwy miejscowości należy rozpatrywać w kategorii oczywistej omyłki. Z tego względu podana przez wnioskodawcę okoliczność nie może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z (...) kwietnia 2013 r. Poza zakresem postępowania pozostają również podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestie braku uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spornego przedsięwzięcia.

GINB podkreślił, że w świetle poczynionych ustaleń pominięcie wnioskodawcy jako strony postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ma charakter czysto proceduralny i nie może skutkować uchyleniem decyzji W. K. z (...) marca 2017 r.

Skargę na decyzję G. I.N. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.wniósł M.L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 145 pkt 4, 5 i 8, art. 156 § 1 pkt 2,4, 7 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację i niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstawy do uchylenia decyzji z (...) marca 2017 r. i orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia organu o zgodności wydanego przez Starostę A. pozwolenia na budowę (...) i projektu budowlanego (decyzja z (...) kwietnia 2013 r. nr (...) z warunkami środowiskowymi. GINB nie sprawdził zgodności wydanego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego z warunkami wynikającymi z decyzji Burmistrza Miasta N. z (...) marca 2009 r., Nr (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego w N.(...), składającego się z 7 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MWE z ograniczeniem do 2,0 MW każda, zmienionej decyzją z (...) kwietnia 2009 r., sprostowanej postanowieniem z (...) grudnia 2012 r., zmienionej decyzją z (...) grudnia 2012 r. Organ ograniczył się tylko do zbadania parametrów wież i fundamentów elektrowni, wysokości wież, liczby łopat oraz tego, że inwestycja nie przekracza linii zabudowy określonej na załączniku graficznym nr 5 i 8 do decyzji Burmistrza Miasta N. z (...) stycznia 2010 r. Organ nie odniósł się w ogóle do zarzutu zbyt bliskiego wybudowania wiatrowni w stosunku do domów mieszkalnych, w tym także domu skarżącego, który znajduje się w strefie buforowej w odległości 135 m od wiatrowni, a więc niezgodnie z wielkością strefy określonej w decyzji środowiskowej na 300 m. Tak blisko zlokalizowana wiatrownia zagraża zdrowiu i życiu ludzi oraz zwierząt tam przebywających.

Skarżący podniósł, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia (...) lutego 2017 r., sygn. akt (...) który został całkowicie pominięty przez organy I i II instancji. Jest to zaś orzeczenie sądowe, którym uchylono postanowienie organu o sprostowaniu decyzji dotyczącej budowy wiatrowni (...) Mimo tego organy posługują się stanem faktycznym w oparciu o decyzję Starosty A. z (...) kwietnia 2013 r., nr (...), uwzględniającej sprostowanie w zakresie miejscowości. Stanowi to istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania o unieważnienie decyzji Starosty.

Dodatkowo skarżący wskazał, że wybudowana wiatrownia (...) jest częścią zadania inwestycyjnego, składającego się z (...) wiatrowni i której dotyczy także decyzja środowiskowa z 2009 r. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydawania tej decyzji środowiskowej skarżący został całkowicie pominięty, a więc nie brał udziału jako strona i nie mógł się od niej odwołać. Stanowi to o rażącym naruszeniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto sprzecznie ze stanem faktycznym organy administracyjne obu instancji stwierdzały, że w stosunku do decyzji Burmistrza Miasta N. z (...) marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zakończyło się już postępowanie wznowieniowe i że decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc jest obowiązująca i ostateczna.

W ocenie strony skarżącej błędne określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni nr (...) nazwy miejscowości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji ((...) zamiast (...)) miało negatywne konsekwencje dla stron postępowania. W uzasadnieniu wyroku z dnia (...) lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że niezgodne z prawem było dokonanie sprostowania nazwy miejscowości. Z tego względu postanowienie o sprostowaniu rzekomej omyłki pisarskiej nie jest wiążące i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał, że w niniejszym postępowaniu organ I instancji ograniczył się jedynie do powielenia swoich ustaleń z poprzedniego postępowania - sprzecznych ze stanem faktycznym - bez rozpatrzenia i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o unieważnienie decyzji Starosty nr (...) oraz we wniosku o wznowienie postępowania. Zaskarżona decyzja oparta jest więc na ustaleniach sprzecznych ze stanem faktycznym w sprawie mających istotny wpływ na wynik sprawy. Równocześnie żaden organ nie pochyla się nad negatywnym skutkiem podjętych decyzji i wybudowania elektrowni wiatrowej w tak bliskiej odległości od domów mieszkalnych i skazania właścicieli i ich rodzin na przebywanie do końca ich życia w wiecznie trwającym hałasie przekraczającym normy bezpieczne dla zdrowia ludzi i także zwierząt żyjących w tych gospodarstwach domowych. Skarżący podkreślił, że tak silny hałas nie pozwala na normalne funkcjonowanie domowników - nie korzystają z górnych kondygnacji domów, gdyż tam hałas jest bardziej dotkliwy i nie pozwala pójść spać.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja G.I.N.B.z dnia (...) lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody K. z dnia (...) listopada 2018 r. w przedmiocie wydania decyzji z (...) marca 2017 r. (odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z (...) kwietnia 2013 r.) z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia.

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie wznowieniowe w sprawie niniejszej dotyczyło postępowania zakończonego decyzją Wojewody K. z dnia (...) marca 2017 r. wydaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś postępowania zakończonego decyzją Starosty A. z dnia (...) kwietnia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej nr (...) wraz z zjazdem i drogą dojazdową.

Co do zasady, powołanie się we wniosku o wznowienie postępowania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak to uczynił skarżący, tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w tym wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wymaga od organu wznowieniowego wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jego całokształcie. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, ponieważ opiera się na istocie przesłanki wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ wniosek dotyczył decyzji o odmowie stwierdzenia decyzji o pozwoleniu na budowę, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zbadania, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zważyć więc należy, że przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś-mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu-dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu czy inaczej - stwierdzeniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146 k.p.a.

Przechodząc do meritum sprawy zaakcentować należy, że sporne jest w niej czy dopuszczalne było zastosowanie dyspozycji art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., czyli odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Wojewody K. z dnia (...) marca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w następstwie stwierdzenia przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pozostaje poza sporem, że w pojęciu "odpowiadania w swej istocie" dawnej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) przez tę, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków. Jeżeli takie właśnie całościowe porównanie dwóch rozstrzygnięć zawierające ocenę treści istotnych dla rozstrzygnięcia prawa i obowiązków zostanie w sprawie przeprowadzone, to dopuszczalne jest wydanie w takiej sprawie decyzji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu taka właśnie całościowa ocena przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę w sprawie nastąpiła. I zaznaczenia wymaga, że samo uczestnictwo strony w postępowaniu wznowieniowym nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie.

Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, a nie tylko co do przesłanek wznowieniowych.

Jak wynika z akt postępowania M.L. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jednocześnie inicjatorem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z dnia (...) kwietnia 2013 r. Przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została spełniona bowiem decyzja Wojewody K. z dnia (...) marca 2017 r.nie została skarżącemu doręczona, bowiem organ nie skierował jej na wskazany adres korespondencyjny. Nie można wiec uznać, że doszło do skutecznego jej doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.

W takiej sytuacji, jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. W takiej sytuacji, jeżeli strona po upływie czasu dowie się, że w sprawie zapadła decyzja, przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania.

Przechodząc do oceny decyzji Starosty A. Nr (...) w trybie nadzoru należy zauważyć, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast.k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad z ww. art. 156.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy podzielić ustalenia organów, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Decyzja Starosty A. z dnia (...) kwietnia 2013 r. nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, bowiem inwestor - P.sp. z o.o. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. (...),(...) i (...) obr. K., a nadto przedłożył decyzję Burmistrza Miasta N. z (...) grudnia 2012 r. zmieniającą decyzję z (...) stycznia 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla parku elektrowni wiatrowych składającego się z (...) siłowni wiatrowych o mocy do 2,5 MW każda wraz z drogami i placem eksploatacyjnym.

Projekt zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty A. z (...) kwietnia 2013 r., Nr (...), nie narusza w sposób rażący wymogów zawartych w decyzji Burmistrza Miasta N. z (...) grudnia 2012 r., zmieniającej decyzję Burmistrza Miasta N. z (...) stycznia 2010 r. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie mocy jednej elektrowni - 2,5 MW (projektowana - 2,05 MW, zob. Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu, pkt 3.2.2. Projekt wież i fundamentów elektrowni wiatrowych, str. 9); wysokości wieży - do 105 m (projektowana - 100 m, zob. rys. nr B8-04); wysokości wieży ze œśmigłem do 155 m (projektowana - 147 m, zob. rys. nr B8-04); liczby łopat - 3 (projektowane - 3, zob. rys. nr B8-04). Sporna inwestycja nie przekracza również linii zabudowy określonej na załączniku graficznym nr 5 i 8 do ww. decyzji Burmistrza Miasta N.z (...) stycznia 2010 r., znak: (...).

Słuszne jest wiec stanowisko organów, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przedmiotowy projekt budowlany nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozp. Ministra Infrastruktury z (...) kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki lich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień 4 kwietnia 2013 r). Zauważyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu nieważnościowym, oceny czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. W postępowaniu nieważnościowym, bowiem organ nie rozstrzyga sprawy na nowo, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa.

Burmistrz Miasta N.decyzja z (...) marca 2009 r., ustalił na rzecz P. sp. z o.o. œśrodowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Parku Wiatrowego w N. - (...), składającego się z (...) elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW (zmienioną decyzją Burmistrza Miasta N. z (...) kwietnia 2009 r., oraz decyzją Burmistrza Miasta N. z (...) grudnia 2012 r., sprostowaną postanowieniem Burmistrza Miasta N. z (...) grudnia 2012 r.).

Co prawda w stosunku do postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody toczy się postępowanie wznowieniowe (wyrok WSA w B. (...)), jednak wobec jego niezakończenia, w warunkach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, należało uznać, że decyzja z (...) marca 2009 r. pozostaje w obiegu prawnym, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie pozostaje z nią w sprzeczności.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że inwestor uzyskał wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia w tym Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, którzy nie zgłosili zastrzeżeń do planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej.

Projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego sprostowania decyzji o pozwoleniu na budowę postanowieniem Starosty z dnia (...) października 2015 r. w ten sposób, że zamiast miejscowości "(...)" wpisał miejscowość "(...)", to należy wskazać, że wbrew stanowisku organu odwoławczego w sprawie wypowiedział się WSA w B. w wyroku z dnia (...) lutego 2017 r. w sprawie (...) uchylając postanowienia organów obu instancji w przedmiocie sprostowania jako naruszające art. 113 § 1 k.p.a. Tym niemniej okoliczność ta pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na ocenę decyzji Starosty A.z (...) kwietnia 2013 r. w kontekście zaistnienia wad kwalifikowanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno z projektu budowlanego, jak i z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z kwietnia 2013 r. jak również z samej decyzji z (...) kwietnia 2013 r., wynika, że w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji znajdują się działki położone w miejscowości J., nie zaś w miejscowości S. Decyzja o pozwoleniu na budowę wraz pouczeniem o trybie jej zaskarżenia, została prawidłowo skierowana do właścicieli działek leżących w obszarze oddziaływania inwestycji w tym także do skarżącego.

Na marginesie należy także zauważyć, że zarzuty dotyczące braku udziału skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualnie mogą być przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Konkludując, wskazać trzeba, że przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a., zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.