Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1682403

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 18 czerwca 2013 r.
VII SA/Wa 749/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Włodzimierz Kowalczyk, Tadeusz Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2013 r. znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III.

zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w Ł. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. znak (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w Ł. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "GDDKiA") pozwolenia na budowę autostrady (...)(...)-(...) na odcinku od k.m. (...) do k.m. (...) w zakresie odcinka I od k.m. (...) (od węzła "(...)" bez węzła) do k.m. (...) i nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do którego dołączono Raport z Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego dla projektowanego odcinka autostrady (...)(...)-(...) na odcinku od k.m. (...) do k.m. (...) w zakresie odcinka I od k.m. (...) (od węzła "(...)" bez węzła) do k.m. (...). Inwestor wystąpił z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji udzielającej pozwolenia na przedmiotową inwestycję, powołując się jednocześnie na ważny interes społeczny i gospodarczy w aspekcie znaczenia autostrady (...). W powyższym wystąpieniu GDDKiA wskazała m.in. takie okoliczności jak ujęcie autostrady (...) jako priorytet w rządowym "Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015"; ujęcie inwestycji w ramach działania "Drogowa i lotnicza sieć TEN-T - Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko" - realizacja odcinków autostrady, w tym budowa autostrady (...)- projekt priorytetowy: (...)- oś autostradowa (...)-(...)-(...); przebieg autostrady (...) w VI korytarzu Transeuropejskiej Sieci Transportowej, łączącym kraje basenu Morza Bałtyckiego z krajami Europy Południowej oraz poprawę dostępności głównych aglomeracji miejskich w Polsce, stanowiących ważne ośrodki gospodarcze; wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza centra miast; odciążenie istniejącej sieci drogowej.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady (...)(...)-(...) na ww. odcinku oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji Wojewody (...) odwołanie złożyło Stowarzyszenie "(...)" z siedzibą w Ł., które postanowieniem Wojewody (...) z dnia (...) września 2012 r., nr (...), znak: (...), na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu, w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę autostrady (...)(...)-(...) na ww. odcinku.

Stowarzyszenie "(...)", w odwołaniu kwestionowała legalność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...), ze względu na brak raportu w sprawie audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie odwołującego Raport dotyczący Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie może być brany pod uwagę, ponieważ został sporządzony i podpisany m.in. przez Z. P. (Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego), byłego pracownika GDDKiA Oddział w (...), która to osoba jako dyrektor ww. Oddziału GDDKiA była odpowiedzialna za przygotowanie inwestycji drogowych w województwie. Tym samym prace zespołu opracowującego Raport dla przedmiotowej inwestycji, dotyczyły odcinka drogi znajdującego się w zarządzie GDDKiA Oddział w (...).

Stowarzyszenie "(...)" podniosło także, że Raport nie zawiera informacji o obciążeniu ruchem dla połączenia autostrady (...) z drogą krajową nr (...) na projektowanym rondzie na ul. (...) w rejonie (...). W ocenie odwołującego się takiej prognozy nie wykonano, gdyż nie została ona ujęta w Raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz w Raporcie z Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i nie została załączona do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło brak dokonania analizy powiązana autostrady z drogą krajową nr (...)- brak informacji o wartości optymalnej dla gęstości ruchu i prędkości pojazdów w odniesieniu do zaprojektowanego skrzyżowania. Stowarzyszenie domagało się sporządzenia analizy przepustowości, kierując się interesem społecznym mieszkańców (...), dla których włączenie do ulicy (...) projektowanego odcinka autostrady będzie miało znaczący wpływ na możliwość użytkowania drogi.

W opinii Stowarzyszenia niezałączenie prognozy ruchu do Raportu oddziaływania na środowisko, jest równoznaczne z niedopełnieniem ustawowego obowiązku organu ochrony środowiska. Stowarzyszenie zarzuciło także niezgodność lokalizacji węzła "(...)" z decyzją o ustaleniu lokalizacji z dnia (...) września 2004 r., Nr (...), ponieważ ww. węzeł rozpoczyna się na k.m. (...) i przekracza linie rozgraniczające decyzji lokalizacyjnej.

Stowarzyszenie nie zgodziło się również ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...), tj. że układ dróg zostanie zmieniony przez planowaną obwodnicę (...), która zmieni układ komunikacyjny w tym rejonie miasta wyeliminuje znaczną część ruchu z tego rejonu z korzyścią dla obecnej inwestycji. Powyższe rozwiązanie w ocenie Stowarzyszenia doprowadzi do skumulowania dopływu ruchu samochodowego z innych części miasta do węzła i w ten sposób dodatkowo go obciąży. Stowarzyszenie nie zgodziło się z przyjętą koncepcją zaprojektowanego węzła "(...)" jako rozwiązania przejściowego, niezgodnego z wydanymi wcześniej decyzjami lokalizacyjnymi i decyzją środowiskową. Stowarzyszenie zakwestionowało także zaprojektowane oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z listą działek objętych inwestycją, co do których złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, oraz uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy.

W ocenie organu projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji:

a) Ministra Budownictwa z dnia (...) listopada 2007 r. znak: (...), uchylającej decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r., Nr (...). znak: (...) ustalającą lokalizację autostrady (...) przez teren decyzji województwa (...) dla odcinka od węzła "(...)" (k.m. (...)) do węzła "(...)" (k.m. (...)) wraz z tym węzłami b) Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2003 r., znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. Nr (...), znak: (...). ustalającą lokalizację autostrady (...) przez teren województwa (...) na odcinkach od k.m. (...) do k.m. (...) i od k.m. (...) do (...):

c) Marszałka Województwa (...) z dnia (...) marca 2012 r., znak: (...). udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do środowiska oraz na odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych do ziemi,

d) Marszałka Województwa (...) z dnia (...) grudnia 2011 r., znak: (...), udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie przez rzekę (...) w k.m. (...) (k.m. drogi (...) obiektu inżynierskiego - przepustu (...) i przeprowadzenie przez rzekę (...) w k.m. (...) (k.m. drogi wewnętrznej (...)) obiektu inżynierskiego - przepustu (...).

e) Marszałka Województwa (...) z dnia (...) września 2011 r. znak: (...). udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu melioracyjnego B przez zmianę ukształtowania dna i skarp oraz pozwolenia na przebudowę rowu melioracyjnego B poprzez wstawienie przepustów, na odcinku (...) od k.m. (...) do k.m. (...)

Organ podał ponadto, że projekt przedmiotowej inwestycji jest zgodny z warunkami zawartymi w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 2009 r., znak: (...) jak i poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) stycznia 2009 r., Nr (...). znak: (...).

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia, dotyczących Raportu Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Nr (...) organ wyjaśnił, że załączony przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Raport, zawiera m.in. w pkt 2 ppkt 2 uwagi do projektu budowlanego dotyczące projektowanego węzła "(...)", w którym wyjaśnił, że projekt obejmuje rozwiązanie przejściowe a opracowanie ostatecznego rozwiązania podłączenia obwodnicy (...) do drogi krajowej nr (...) i węzła "(...)" będzie wymagało dostosowania układu komunikacyjnego skrzyżowania do nowych uwarunkowań co znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją.

Organ podał ponadto, że wszystkie warunki omawianej inwestycji zostały spełnione - przeprowadzono wymagany przepisami ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego, a raport z jego wykonania wraz z wymaganym przez art. 241 ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadnieniem inwestora dołączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

GINB dodał, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie posiadają ustawowych kompetencji i merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości powyższego audytu, jak i jego wyników, w związku z powyższym organ uznał za bezpodstawny zarzut Stowarzyszenia, dotyczący formalnego braku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ wskazał również, że zakwestionowana w Raporcie Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego szerokość dróg dojazdowych w Natolinie (3.5 oraz 5m), jest zgodna z wymogami określonymi w przepisie § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm. - dalej jako "Rozporządzenie"). GINB wyjaśnił, że drogi dojazdowe wchodzące w skład zaprojektowanego węzła "(...)" posiadają szerokość 5 m również na najwęższych odcinkach, co jest zgodne z § 15 ust. 1 Rozporządzenia i spełniają wymogi zarówno dla obszaru poza terenem zabudowy jak i dla terenu zabudowy. Ponadto w przypadku dróg serwisowych o szerokości jezdni 3,5 m przewidziano mijanki.

GINB podał, że przepisy prawa nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę od dokonania i przedstawienia analizy przepustowości. Organy administracji architektoniczno-budowlanej I i II instancji są bezwzględnie związane wymogami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w tym przypadku decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 2009 r., znak: (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) (dalej jako "RDOŚ") z dnia (...) stycznia.2009 r., Nr (...).

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z przepisem art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, tj. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tym samym powyższy przepis wyłącza możliwość kwestionowania przez organy administracji architektoniczno - budowlanej postępowania przeprowadzonego przez organ ochrony środowiska, jak również wydanego przez niego rozstrzygnięcia.

Organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie zgłosiło swoje wnioski, a organ ochrony środowiska, uznał je za niezasadne. GINB wskazał ponadto, że treść art. 90 ww. ustawy, zobowiązuje regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozpatrzenia uwag i wniosków społeczeństwa, o których mowa w art. 90 ust. 3, nie zaś do ich kategorycznego uwzględnienia.

Organ za bezzasadny uznał zarzut Stowarzyszenia, odnośnie niedopełnienia ustawowej procedury udziału społeczeństwa oraz nieudostępnienia analizy wpływu inwestycji na układ dróg. W ocenie organu analiza materiału dowodowego nie potwierdziła także zarzutu niezgodności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...) z decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r., Nr (...) ustalającą lokalizację autostrady (...), która w ocenie odwołującego się polega na przekroczeniu linii rozgraniczających decyzji lokalizacyjnej. GINB podał, że odcinek inwestycji znajdujący się na k.m. (...) objęty został decyzją Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r., Nr (...), utrzymanej następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2003 r. znak: (...).

Odnosząc się natomiast do zarzutu zaplanowania wjazdów na posesje przez ekrany akustyczne, organ wyjaśnił, że przepisy Działu III, Rozdziału 13 Rozporządzenia nie zabraniają takiego ich sytuowania. Rozwiązań takich nie wyklucza także Dział VIII, Rozdział 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym ekrany akustyczne uznawane są za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem. Powyższe nie stanowi ograniczenia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu pozostałe argumenty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie "(...)" z siedzibą w Ł. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Wojewody (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi.

Decyzji zarzucono naruszenie:

1.

przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. o dowodach, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a które okazały się fałszywe, polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez RDOŚ w ramach procedury ponownej oceny na środowisko oraz Wojewodę (...), w sytuacji, gdy RDOŚ i Wojewoda (...) nie dysponował analizą obciążenia ruchem dla węzła "(...)", a jedynie stwierdzeniem inwestora, podczas gdy Audyt Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego stwierdził brak przepustowości ronda. Nastąpiło naruszenie art. 145 § 2, gdyż informacje stwierdzające brak przepustowości były przedstawione w audycie, a inwestor odrzucił audyt i przedstawił wyjaśnienia zaprzeczające wnioskom z audytu nie poparte żadnym dowodem, dlatego też kwestia ta powinna być ujawniona i postępowanie powinno zostać wznowione, jednak GINB utrzymał w mocy ww. decyzję i tym samym naruszono art. 77 k.p.a., przy przygotowywaniu decyzji organ winien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a. dochodzenie prawdy obiektywnej), art. 9 k.p.a. (pomoc prawna), oraz art. 70 (organ administracji może decyzją zobowiązać inwestora do przedstawienia analizy) oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w związku z naruszeniem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ nie zawarto wymaganej ww. ustawą analizy powiązania drogi z innymi drogami, która jest niezbędna, aby uniknąć błędów, które będą prowadziły do wybudowania urządzeń komunikacyjnych niebezpiecznych dla życia lub zdrowia ludzkiego ze względu na wypadki komunikacyjne oraz prowadzących do poważnych szkód dla interesu społecznego z powodu wybudowania urządzeń wadliwych i niebezpiecznych, dlatego organ II instancji winien stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw i tym samym naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 24 1 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w wydanej decyzji przez GINB poprzez brak rozpatrzenia zarzutu Stowarzyszenia o nielegalności decyzji wojewody z powodu nieważności Raportu z audytu, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a, nakładającego na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego i prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, w celu stwierdzenia czy Pan Z. P. miał uprawnienia do występowania jako Audytor kierujący zespołem opracowującym Raport z Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wykonany w maju 2012 r. w sprawie ww. odcinka autostrady (...) zgodnie z art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw;

brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności i utrzymanie w całości decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) i nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, poprzez nie uchylenie jej w części nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i poprzez nieumorzenie w tej części postępowania zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2, a także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a.;

rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 5.pkt 1 lit. b, c i d Prawa budowlanego w związku z § 98 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i § 115.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, i tym samym naruszenie art. 24 I ust. 1 i art. 24 I ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw w związku z § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, Załącznik nr 1 cz. 2, pkt 5.3 ppkt f, pkt 5.5 Zarządzenia nr 42 Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 września.2009 r. w sprawie oceny wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego projektów i infrastruktury drogowej;

rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 poprzez naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydając decyzję bez wymaganych prawem decyzji w związku z brakiem wyjaśnienia przez RDOŚ i braku odniesienia się do tej kwestii organu I instancji i organu odwoławczego do kwestii braku segregacji ruchu lokalnego, tranzytowego do i z autostrady, co jest naruszeniem prawa, a także braku podania podstawy prawnej odrzucenia merytorycznych zarzutów Stowarzyszenia i wniosku o zaproponowanie rozwiązania komunikacyjnego, które zlikwiduje brak segregacji ruchu na lokalny, tranzytowy do i z autostrady oraz tranzytowy poza autostradą przez RDOŚ, co jest w kompetencji organu przeprowadzającego procedurę ponownej oceny środowiskowej - art. 93 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie środowiska;

rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji i utrzymanie w mocy decyzji przez organ odwoławczy zatwierdzającej projekt budowlany i wydanie decyzji pozwolenia na budowę zawierający projekt węzła "(...)" niezgodny z decyzją lokalizacyjną.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie inwestor złożył odpowiedź na skargę, w której przyłączył się do stanowiska organu i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia wystąpiły co czyni skargę uzasadnioną.

Przed wskazaniem przyczyn uwzględnienia skargi Sąd zauważa, iż postępowanie dowodowe organu winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważa też, że dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 Lex nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji Wojewody (...) z (...) listopada 2012 r. nr (...), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady (...)(...)-(...) na odcinku od k.m. (...) do k.m. (...) w zakresie odcinka (...) od k.m. (...) (od węzła "(...)" bez węzła) do k.m. (...) i nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji orzekał w sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r. Wniosek o pozwolenie na budowę został wprawdzie złożony 31 lipca 2012 r., ale inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji autostrady w dniu 13 listopada 2003 r. oraz 7 listopada 2007 r., a więc przed dniem 10 września 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Dlatego też należało uwzględnić art. 6 ust. 2 wskazanej ustawy zmieniającej, który stanowi, że dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału, tj. rozdziału 4. Sąd uznał za konieczne wskazanie na mający zastosowanie w sprawie stan prawny z uwagi na to, iż art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych-wprowadzony powyżej powołaną ustawą zmieniającą (i obowiązujący w dacie podjęcia przez GINB zaskarżonej decyzji)- stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane., z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Wskazany art. 11i nie znajdował jednak zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na brzmienie przytoczonego powyżej art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie w pełni i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do istotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a także naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a następnie podniesionych w skardze do Sądu, przy czym naruszenia wymienionych przepisów mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w myśl art. 31 ust. 2 specustawy sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. A zatem sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie tej ustawy może ją uwzględnić jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Pomimo stwierdzania przez Sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1299/10; z dnia z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09; z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II OSK 849/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z art. 31 ust. 2 specustawy wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego), a zatem nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Pogląd taki wyrażono w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, który w pełni podziela Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie, gdyż takie rozumienie tego przepisu, z jednej strony zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy drogi na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ II instancji nie wywiązał się zaś należycie z obowiązków, które nakłada na niego Kodeks postępowania administracyjnego, którego zasady i inne przepisy mają zastosowanie w sprawach rozpoznawanych na podstawie przepisów specustawy, w takim zakresie, w którym nie są wyłączone lub zmodyfikowane przez przepisy szczególne ww. specustawy.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku jednak zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Budowa drogi krajowej dotyczy całego zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować. Podzielenie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę na poszczególne etapy, zgodnie z wnioskiem inwestora, nie naruszyło przepisu art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. (vide wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 871/05).

Z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Oznacza to, że przed złożeniem projektu budowlanego należy uzyskać wskazane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi.

Art. 33 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego został dodany przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012.472) z dniem 31 maja 2012 r. i pkt 7a stanowi, iż w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor winien dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24 I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W zmienionej powyższą ustawą regulacji o drogach publicznych wprowadzono instytucje audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, określając jednocześnie jej cele a także przepisy dotyczące kwalifikacji osób mogących pełnić funkcję audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24n). Art. 24k ust. 1 ustawy stanowi, iż audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego lub zespół audytujący, w którego skład wchodzi co najmniej jeden audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie ustawa wskazuje, iż audyt nie może być przeprowadzany przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, który wykonywał lub wykonuje zadania w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, zarządzania odcinkiem drogi podlegającym audytowi, zarządzania ruchem lub nadzoru nad zarządzaniem ruchem na odcinku drogi podlegającym audytowi (ust 2).

Naruszenie właśnie art. 24k ust. 2 w związku z art. 24I i w związku z art. 33 ust. 2 pkt 7ppkt a ustawy Prawo budowlane stał się zasadniczym zarzutem odwołania do którego organ odwoławczy zupełnie się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przedstawiony przez inwestora Raport Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Nr (...) z dnia (...) maja 2012 r. sporządzony został przez zespół w składzie: I. K., V. K. oraz Z. P. jako jedyny posiadający certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24n ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (vide audyt-akta administracyjne).

Skarżące Stowarzyszenie podnosiło w odwołaniu, iż Z. P. jest byłym pracownikiem GDDKiA Oddział w (...) który to jako dyrektor ww. Oddziału GDDKiA był odpowiedzialny za przygotowanie inwestycji drogowych w województwie, zaś prace zespołu opracowującego Raport dla przedmiotowej inwestycji, dotyczyły odcinka drogi znajdującego się w zarządzie GDDKiA Oddział w (...).

Zarzut ten pominął milczeniem organ odwoławczy nie dokonując w tej kwestii żadnych ustaleń, mimo, iż w sytuacji jego potwierdzenie ma on bezwzględny wpływ na ważność dokumentu jakim jest audyt, który w świetle Prawa budowlanego jest obligatoryjnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę drogi w transeuropejskiej sieci dróg.

W ocenie Sądu za całkowicie bezpodstawne należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skoro zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie posiadają ustawowych kompetencji i merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości powyższego audytu, jak i jego wyników, to w związku z powyższym nie posiadają również kompetencji do zbadania wskazanego formalnego braku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skoro prawidłowo sporządzony audyt stanowi obligatoryjną część wniosku o pozwolenie na budowę to jego brak (a to oznacza sporządzenie audytu przez osobę nieuprawnioną) podlega ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę (art. 35 Prawa budowlanego).

Należy także podkreślić, iż co prawda w myśl art. 24 I ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może nie uwzględnić wyniku audytu bezpieczeństwa drogi w uzasadnionych wypadkach jednak wiąże się to z obowiązkiem opracowania uzasadnienia stanowiącego załącznik do wyniku audytu które również stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 7 ppkt b Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu nie potwierdził się natomiast zarzutu niezgodności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...) z decyzją Wojewody (...) z dnia (...) września 2004 r., Nr (...) ustalającą lokalizację autostrady (...), która w ocenie odwołującego się polega na przekroczeniu linii rozgraniczających decyzji lokalizacyjnej,bowiem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, odcinek inwestycji znajdujący się na k.m. (...) objęty został decyzją Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r., Nr (...), utrzymanej następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2003 r. znak: (...).

Należy zgodzić się także z organem odwoławczym, iż zgodnie z przepisem art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, tj. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę co w konsekwencji wyłącza możliwość kwestionowania przez organy administracji architektoniczno - budowlanej postępowania przeprowadzonego przez organ ochrony środowiska, jak również wydanego przez niego rozstrzygnięcia a więc decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) czerwca 2009 r., znak: (...) jak i poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) stycznia 2009 r., Nr (...). znak: (...).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie w pełni i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do istotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżące stowarzyszenie w toku postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a także naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dotyczące spełnienia warunków formalnych audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 33 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.