Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2508367

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 stycznia 2018 r.
VII SA/Wa 665/17
Charakter prawny odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk.

Sędziowie WSA: Mirosława Kowalska (spr.), Asesor Karolina Kisielewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) stycznia 2017 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) stycznia 2017 r., znak: (...), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku z (...) września 2016 r. A O, działającego przez pełnomocnika - K T o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z (...) sierpnia 2016 r., znak: (...), wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) położonej w m. (...), gm. (...) - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materialnoprawną podstawę niniejszej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2012 r., I OSK 376/11, LEX nr 1120669). Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

W przedmiotowej sprawie czynnikiem bardzo istotnym, wpływającym na rozstrzygnięcie jest okoliczność zakwalifikowania zarządzeniem nr (...) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.), analizowanego odcinka drogi krajowej nr (...) do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). W myśl § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc, droga krajowa nr (...) musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyśpieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów.

Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 cyt.: "Z systematyki cytowanego rozporządzenia z 2 marca 1999 r., w szczególności z § 9 ust. 1 pkt 3 wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie dróg głównych przyśpieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Kryteria zatem dotyczące zjazdu indywidualnego nakazują, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu." Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.), cyt.: "Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi".

W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, także jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (akt notarialny Rep A nr (...) z (...) maja 2014 r. umowy sprzedaży działki nr (...), położonej w m. (...)- fragment kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmujący swym zasięgiem działkę nr (...)) działka nr (...) powstała w wyniku podziału działki nr (...), zatwierdzonego ostateczną decyzją z (...) stycznia 2014 r., znak: (...), wydaną z upoważnienia Wójta Gminy (...). Nie można zatem pominąć faktu, że działka nr (...) posiadała dostęp do drogi publicznej - gminnej nr (...). W wyniku przeprowadzonego podziału doprowadzono do sytuacji, w której działka nr (...) przylega bezpośrednio do ww. drogi gminnej, natomiast działka nr (...) do drogi krajowej nr (...). Z bezpośrednią dostępnością ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ta nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej.

Dokonany podział działki nr (...) nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku strony, gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowo powstałych działek istniejącym zjazdem. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.): "Podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego." Zgodnie zaś z treścią art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) zakazuje się przeprowadzania takich podziałów nieruchomości, których skutkiem jest wydzielenie gruntów niemających dostępu do drogi publicznej. Przepis art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ww. ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, żeby ten warunek został spełniony. Służebność drogowa nie została ustanowiona ani na etapie podziału działki nr (...) ani też przy zmianie właściciela działki nr (...).

Organ wskazał - działka należąca do A O może zostać skomunikowana z drogą publiczną - gminną nr (...) za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z ww. drogi gminnej do działki nr (...), a dalej po fragmencie ww. działki do nieruchomości strony. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr (...) służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny - Dz. U. z 2016 r. poz. 380). Kodeks Cywilny wyraźnie wskazuje, że przesłanką do wystąpienia z takim roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145). Za dostęp do drogi publicznej uważa się bowiem dostęp bezpośredni poprzez zjazd, jak również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Tak jest zdefiniowane pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) oraz w art. 93 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 cyt.: "(...) w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie (...)". Powyższe potwierdza także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/10, cyt. " (...) dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu". Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby takie próby były podjęte.

Organ stwierdził, że przedstawione w niniejszej decyzji rozwiązanie może zapewnić działce nr (...) dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej nr (...), a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza przy tak dużym natężeniu ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło 15 109 poj./dobę. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Ponadto, w ocenie organu przychylenie się do niniejszego wniosku strony oznaczałoby działanie przeczące założeniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Gminy w (...) z (...) listopada 2004 r., zgodnie z którym działka nr (...) znajduje się w części na terenach przeznaczonych pod usługi oraz w części pod terenu upraw polowych i ogrodniczych, natomiast działka nr (...) znajduje się w części na terenach przeznaczonych m.in. pod drogę dojazdową. Zgodnie z załącznikiem graficznym ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość należąca do A O będzie posiadała dostęp do dwóch planowanych dróg, tj. (...) i (...).

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 758/07 cyt. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/GI 759/08 cyt. "Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny".

Zdaniem organu - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa jak i założenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi (...), bezpodstawna byłaby zgoda na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...). Organ działający w granicach uznania administracyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes stron i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi.

W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki nr (...) poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do tej nieruchomości oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które są również wartościami konstytucyjnymi. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu, ale należy wskazać, że prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach sądów administracyjnych i powszechnych, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów technicznych cyt. rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. Istota prawa własności do działki nr (...) nie jest ograniczona, gdyż wskazano alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. Mając powyższe na względzie, stosownie do artykułu 7 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie, i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić.

W niniejszej sprawie indywidualny interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem rozwiązania wskazanego w treści niniejszej decyzji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie: "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub 4 - uwaga organu) ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd" - wyrok z 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.), gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drogach krajowych posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych - wyrok z 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3894/01 (niepubl.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł A O. Organowi administracji zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepełne i powierzchowne rozpatrzenie sprawy, przejawiające się brakiem rozważenia i weryfikacji stanu faktycznego tejże sprawy, w szczególności co do okoliczności związanych z położeniem działki nr (...) i nie wzięcie pod uwagę oczywistych i niemożliwych do przezwyciężenia niedogodności (w postaci znacznego wydłużenia dojazdu do nieruchomości) wiążących się z dojazdem do tej działki przez drogę gminną nr (...); art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania wnioskodawcy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki (...) położonej w miejscowości (...), gm. (...), w sytuacji, w której wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, nie sprzeciwiają się w niniejszej sprawie lokalizacji planowanego przez wnioskodawcę zjazdu; § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest innej możliwości dojazdu do działki wnioskodawcy, a nie jest ani uzasadnione ani możliwe wykorzystanie dla celów dojazdu do działki istniejącej drogi gminnej nr (...).Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) stycznia 2017 r., znak: (...), oraz poprzedzającej jej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) sierpnia 2016 r., znak: (...); zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Rozstrzygnięcie, którego podstawą jest art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, choć oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, to jednak nie oznacza to dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno - prawnej.

Zaskarżona decyzja, oparta została na właściwych przepisach, poprzedzona wnikliwym, pełnym postępowaniem wyjaśniającym i wbrew zarzutom skargi nie jest pozbawiona ustaleń oraz rozważań odnoszących się do przedmiotowego w sprawie zjazdu. Przeciwnie dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń i właściwej ich oceny w świetle prawidłowo zastosowanych przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych.

Ma rację skarżący - w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia stwierdza się, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Bezsprzecznie droga krajowa nr (...), przy której zlokalizowana jest należąca do skarżącego działka nr (...) jest drogą klasy GP. Od strony północnej, za działką nr (...) (przylegającą do nieruchomości skarżącego) biegnie zaś droga gminna o nr (...). Wbrew zarzutom skargi o odmowie wydania zezwolenia na zjazd z drogi krajowej nr (...) na działkę nr (...) musiał przesądzić ww. fakt w szczególnym powiązaniu z opisanym powyżej podziałem działki oznaczonej wcześniej (...). Ten nastąpił bowiem w taki sposób, że nowopowstała działka (...) została pozbawiona odstępu do drogi gminnej, który miała działka (...), a dostęp zachowała tylko nowa działka (...).

Ma rację organ uzasadniając, że dążenie do komunikacji z drogą gminą w drodze służebności musi mieć pierwszeństwo przez badaniem możliwości sytuowania zjazdu z drogi krajowej GP. Uzasadnione jest to także przepisami prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowo powyżej opisanego.

Bez wpływu na ocenę zasadności wniosku skarżącego pozostaje przywołana w skardze odległość od granicy działki skarżącego do drogi gminnej stanowiąca 200 - 300 m oraz to, że dalszy dojazd do drogi krajowej nr (...), już za pośrednictwem drogi gminnej, wiąże się z pokonaniem kolejnych około 1 km - do skrzyżowania drogi gminnej z drogą nr (...) i następnych około 800 m - do działki nr (...). Z pewnością konieczność pokonywania dodatkowych ponad 2 km w celu dojazdu do własnej nieruchomości stanowi poważne utrudnienie, ale nie stanowi niedopuszczalnego ograniczenie prawa własności w kontekście niniejszego braku zgody na sytuowanie zjazdu po myśli skarżącego.

Prawo własności, jak szczegółowo opisał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, doznaje wielokrotnie ograniczeń i o ile odbywa się to na podstawie przepisów prawa, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Nie jest też uzasadniony zarzut skargi co do braku wykazania, że zjazd ulokowany zgodnie z wnioskiem prowadziłby do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ wskazał słusznie, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu, czy przebudowę już istniejącego jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności. Nie można zezwolić na zjazd z drogi w sytuacji, gdy zgodnie z jego ustaleniami powodowałoby to zwiększone zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Powyższe okoliczności zostały przez organ zasygnalizowane, nie musiały jednak być rozważane szczegółowo. Organ wykazał, że działka skarżącego powinna mieć zagwarantowany dostęp do drogi publicznej w wyniku podjęcia innych działań niż objęte niniejszym wnioskiem.

Należy podzielić stanowisko skarżącego - zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy GP może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13). Jak wskazano powyżej w niniejszej sprawie, organ administracji nie podjął rozstrzygnięcia, które stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. (...).

Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie przyjęto - działka stanowiąca własność skarżącego o nr ew. (...) powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej gminnej nr (...). Taki właśnie sposób obsługi komunikacyjnej był zapewniony przed podziałem działki pierwotnej nr (...), z której wyodrębniono działkę (...). Nieuregulowanie, w świetle obowiązujących przepisów prawa, sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek powstałych w wyniku dokonanego podziału nie może stanowić argumentu co do braku dostępu analizowanej działki do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się bowiem dostęp bezpośredni poprzez zjazd jak również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Tak jest zdefiniowane pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 2 pkt 14 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.).

Tym samym Sąd ocenia, że organ wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 k.p.a.), przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, ponieważ indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie zaproponowanego w zaskarżonej decyzji rozwiązania komunikacyjnego. Jak wynika z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie dróg głównych przyspieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Kryteria zatem dotyczące zjazdu indywidualnego nakazują aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Kategoryczne stanowisko organu w zakresie stosowania zjazdów związane jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego znajdujące uzasadnienie w przytoczonych wartościach chronionych konstytucyjnie.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.