Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723048

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 sierpnia 2019 r.
VII SA/Wa 423/19
Względny charakter nakazu rozbiórki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk.

Sędziowie WSA: Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Izabela Ostrowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r., nr (...), znak:

(...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "(...) WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: "PINB") z dnia (...) września 2018 r., nr (...), znak: (...) nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz usunięcie składu drewna, uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał rozbiórkę utwardzenia gruntu z płyt betonowych wraz z torami dla wozu manipulacyjnego, znajdującego się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji (...)- (...) tj. w odległości 15 m od osi gazociągu (...)- (...), 15 m od osi gazociągu (...)- (...) oraz 6 m od osi gazociągu (...)- (...), zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w miejscowości S., gmina (...).

W dniu 23 marca 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w (...) wpłynęło pismo G.S.A. z prośbą o interwencję w sprawie naruszenia strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DB500 relacji (...) - (...) i (...), na terenie działek nr ew. (...) i (...) położonych w miejscowości S., gmina (...).

Pismem z 4 kwietnia 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości i legalności realizacji obiektów zlokalizowanych na powyższych działkach. W dniu 19 kwietnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że na działkach nr ew. (...) i (...) znajduje się utwardzenie gruntu wraz z torami do poruszania się wozu manipulacyjnego. Odcinek do poruszania się maszyny został przedłużony po powstaniu najnowszej nitki gazociągu ((...) - (...)). Utwardzenie jest wykonane z płyt betonowych. M. M. nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na przedmiotowe utwardzenie. Ponadto na terenie nieruchomości składowane jest drewno w obszarze pasów eksploatacyjnych wszystkich trzech nitek gazociągu.

Przez wskazane działki przebiegają:

- nitka gazociągu DN 700 relacja (...) - (...), która powstała w 2012 r., strefa kontrolowana tego gazociągu wynosi 6 m od osi,

- nitka gazociągu DN 500 relacja (...) - (...), która powstała około 1986 r., strefa kontrolowana wynosi 15 m od osi,

- nitka gazociągu DN 500 relacja (...) - (...), która powstała w latach siedemdziesiątych, strefa kontrolowana wynosi 15 m od osi.

Wskazane nitki gazociągowe przebiegają pod utwardzeniem i powstały na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do protokołu kontroli dołączono także mapę przedstawiającą usytuowanie gazociągu na przedmiotowych działkach. M.M., obecny podczas kontroli, nie wniósł uwag do protokołu.

Po analizie dokumentacji zdjęciowej dostarczonej przez G.S.A. stwierdzono, że utwardzenie wykonano między 2010 a 2018 rokiem. Na przesłanym, przy piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r., zdjęciu satelitarnym z 2010 r. brak jest widocznego utwardzenia, a widoczne jest ono na zdjęciu z 2018 r.

Zawiadomieniem z 4 czerwca 2018 r. PINB poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W piśmie z 15 czerwca 2018 r. M. M. oświadczył, że właścicielem działek nr ew. (...) i (...) do roku 2007 był jego ojciec - A. M. Ojciec stwierdził, że utwardzenie gruntu wraz z torami na przedmiotowych działkach nastąpiło w latach osiemdziesiątych (ok 1984 r.). Droga częściowo utwardzona istniała już w latach siedemdziesiątych XX wieku.

Decyzją z (...) września 2018 r. PINB w P. nakazał M. M. rozbiórkę utwardzenia gruntu z płyt betonowych, wraz z torami dla wozu manipulacyjnego, znajdującego się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia relacji (...) - (...), zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w miejscowości S., gmina (...). Ponadto nakazał usunięcie składu drewna, znajdującego się w obszarze strefy kontrolowanej. Wskazał, że powyższe obowiązki mają być wykonane do 31 grudnia 2018 r.

Pismem z 11 października 2018 r. M. M. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, po rozpoznaniu którego (...) WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał rozbiórkę utwardzenia gruntowego z płyt betonowych, wraz z torami dla wozu manipulacyjnego, znajdującego się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji (...) - (...) zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w miejscowości S., gmina (...).

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że PINB nie ustalił w sposób bezsporny charakteru działki nr ew. (...) w miejscowości S., gmina (...). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że działka, na której wykonano sporne roboty budowlane nie ma charakteru działki budowlanej. Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów wydanym przez Starostę (...) działka nr ew. (...) stanowi grunty rolne zabudowane, grunty orne. Okoliczność ta, chociaż stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i 80 k.p.a., nie ma jednak wpływu na zastosowany w sprawie tryb postępowania. Niezależnie od tego czy utwardzenie wykonano na działce budowlanej czy rolnej właściwy tryb postępowania określony jest w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki o charakterze niebudowlanym nie zostało zwolnione z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, lecz w efekcie tych prac nie powstał obiekt budowlany, co wyłącza zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie wykonano roboty budowlane, które nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, stąd brak jest możliwości ich zalegalizowania. Realizacja spornego utwardzenia gruntu jest przypadkiem polegającym na realizacji robót niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane).

(...) WINB podkreślił, że art. 50 ustawy - Prawo budowlane znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 i art. 49b omawianej ustawy. Dotyczy on robót budowlanych, których wykonanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia, środowiska, bądź prowadzonych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń przewidzianych w pozwoleniu na budowę, przepisach prawa czy też warunków zgłoszenia. Ideą postępowania naprawczego jest zaś doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego powinien ustalić czy roboty są zgodne z przepisami prawa oraz jakie ewentualne czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem wskazanych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

Organ I instancji prawidłowo ocenił, że sporne utwardzenie gruntu z płyt betonowych nie jest zgodne z regulacją Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 640) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdyż w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (§ 10 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części lub też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

(...) WINB podkreślił, że biorąc pod uwagę fakt, że utwardzenie gruntu z płyt betonowych i usytuowanie toru dla wozu manipulacyjnego nie jest zgodne z przepisami szczególnymi, w przedmiotowej sprawie zasadnym było przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę utwardzenia gruntu z płyt betonowych wraz z torami.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że postanowił odstąpić od nałożenia obowiązku usunięcia składu drewna, znajdującego się w obszarze strefy kontrolowanej - w odległości 15 m od osi każdej z nitek gazociągu (...) - (...), na działkach nr ew. (...) i (...), bowiem nałożenie tego obowiązku nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że M. M. zapoznał się z treścią protokołu z czynności kontrolnych i podpisał go. Nie wniósł on żadnych uwag do ustaleń tam wskazanych. Stąd też zawarty w odwołaniu zarzut wydania decyzji w warunkach błędnych ustaleń faktycznych nie jest zasadny.

Skargę na decyzję (...) WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymania jej wykonania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, jednocześnie zarzucając organowi:

- nierozpoznanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu,

- poczynienie błędnych ustaleń, że utwardzenie gruntu powstało około 20 lat temu oraz że odcinek do poruszania się wozu manipulacyjnego został przedłużony po powstaniu najnowszej nitki gazociągu, co miało wpływ na treść decyzji,

- błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji gdy zlokalizowane na działce nr ew. (...) urządzenia nie posiadają charakteru obiektów budowlanych i nie mogą być kwalifikowane w kategorii robót budowlanych,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności przez pominięcie okoliczności, że:

a) działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego nie stanowi zagrożenia dla gazociągu,

b) poszczególne nitki gazociągu zostały usytuowane na gruncie skarżącego w czasie kiedy ten grunt był już utwardzony i użytkowany w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej,

c) nakaz rozbiórki utwardzenia gruntu wraz z torami dla wozu manipulacyjnego może doprowadzić skarżącego do niepowetowanej szkody z uwagi na brak możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nigdy nie dokonał naruszenia strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji (...) - (...), (...) i (...). Okoliczność ta nie została jednak uwzględniona przez organ II instancji. Utwardzenie wykonane z płyt betonowych istniało już w chwili realizacji gazociągu (...) - (...). Zostało ono chwilowo usunięte przez skarżącego na potrzeby realizacji nitki tego gazociągu, po czym ponownie położone bez sprzeciwu ze strony G.S.A.

Podkreślił, że przy lokalizowaniu gazociągu powinno dojść do uwzględnienia warunków infrastruktury zabudowy terenu i dostosowania tych warunków do budowy sieci gazowej. Lokalizacja i budowa gazociągu powinna uwzględniać jego późniejszą, bezpieczną eksploatację w obszarze ustalonych stref kontrolowanych. Jeżeli na terenie działki skarżącego nie dostosowano sieci gazowej do warunków nieruchomości, nie może on z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji prawnych.

W ocenie skarżącego utwardzenie gruntu wraz z torami dla wozu manipulacyjnego stanowi jedynie widoczne urządzenie gruntu, służące skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, jeżeli urządzenie to zostało zrealizowane w latach osiemdziesiątych XX wieku, w czasie gdy przepisy aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane jeszcze nie obowiązywały, to trudno jest stosować do niego regulacji zwartych w ustawie - Prawo budowlane z 1994 r.

W odpowiedzi na skargę (...) WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł że decyzję organu powiatowego należało uchylić ze względu na niewłaściwą podstawę prawną. Organ wojewódzki usunął powyższą nieprawidłowość, wydając decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (...) WINB postanowił też odstąpić od nałożenia obowiązku usunięcia składu drewna. Badając ponownie materiał dowodowy organ II instancji nie znalazł jednak podstaw do odmiennej oceny podjętego wcześniej rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2018 r. nakazująca M. M. rozbiórkę utwardzenia gruntu z płyt betonowych wraz z torami dla wozu manipulacyjnego, znajdującego się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji (...)- (...) tj. w odległości 15 m od osi gazociągu (...)- (...), 15 m od osi gazociągu (...)- (...) oraz 6 m od osi gazociągu (...)- (...), zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w miejscowości S., gmina (...).

W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że prawidłową podstawa rozstrzygnięcia winien być art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego który ma zastosowanie gdy występuje brak możliwości naprawy - niedającej się usunąć niezgodności z przepisami - co skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś jak przywołał w decyzji organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Korekta zastosowania przepisu prawa materialnego oraz zasadne wyłączenie spod kompetencji organów nadzoru składu drewna znajdującego się w obszarze strefy kontrolowanej gazociągu, wymagały wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, poza charakterem działki nr ew.(...), jednak jak słusznie podniósł organ odwoławczy pozostaje to uchybienie bez wpływu na wynika sprawy.

Okolicznością niekwestionowaną przez strony jest, że na przez przedmiotową działkę przebiegają:

- nitka gazociągu DN 700 relacja (...) - (...), która powstała w 2012 r., strefa kontrolowana tego gazociągu wynosi 6 m od osi,

- nitka gazociągu DN 500 relacja (...) - (...), która powstała około 1986 r., strefa kontrolowana wynosi 15 m od osi,

- nitka gazociągu DN 500 relacja (...) - (...), która powstała w latach siedemdziesiątych, strefa kontrolowana wynosi 15 m od osi.

Przedmiotowe nitki gazociągu powstały legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i znajdują się pod zrealizowanym następczo utwardzeniem z płyt betonowych wraz z torami dla wozu manipulacyjnego.

W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości czas realizacji utwardzenia co w sposób wyraźny ilustrują zdjęcia lotnicze z roku 2010 r., na którym nie istnieje nawet ślad przedmiotowego utwardzenia oraz zdjęcie z kwietnia 2018 r. które wskazuje na zlokalizowanie utwardzenia wraz z torami na trzech nitkach gazociągu.

Należy podkreślić, że stosownie do § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w strefach kontrolowanych nie należy tylko wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania. Nadto w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2 m.

Prawdą jest, że utwardzenie terenu na działkach budowlanych (odmiennie przedstawia się stan prawny w odniesieniu do działki niebudowlanej), zgodnie z art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, jednak jego realizacja, w przedmiotowym stanie faktycznym pozostaje w sprzeczności z przywołanymi powyżej przepisami szczególnymi, co w konsekwencji uzasadnia działanie organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Przepisy art. 50 Prawa budowlanego znajdują bowiem zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji gdy roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub odbiegają od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4).

I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten, dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Co istotne, nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, a jako taki winien znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a celem wskazanego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez ustalenie, czy wykonane roboty budowlane nadają się do zalegalizowania, a tym samym m.in. zbadanie, czy nie naruszają przepisów, w tym warunków technicznych, w stopniu uniemożliwiającym taką legalizację. Dopiero brak możliwości nakazu wykonania odpowiednich czynności lub robót, przy jednoczesnym ustaleniu, że doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, może skutkować nakazem rozbiórki bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Jak słusznie podkreśliły organy właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, bowiem żadne czynności czy tez roboty budowlane poza rozbiórką nie doprowadzą do stanu zgodnego z wymogami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zarzuty skargi są w całości nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., r. poz. 1302), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.