VII SA/Wa 400/20, Nieuwzględnianie przesłanek ekonomicznych przy wpisie do rejestru zabytków. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3157077

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. VII SA/Wa 400/20 Nieuwzględnianie przesłanek ekonomicznych przy wpisie do rejestru zabytków.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Janeczko, Mirosław Montowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg Miasta (...) Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy (...) oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "(...) w (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) grudnia 2019 r. znak (...) w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków oddala skargi

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r. znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") uchylił decyzję nr (...) (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji", "MWKZ") z dnia (...) kwietnia 2019 r., znak: (...) w części rozstrzygnięcia i w części opisowej załącznika graficznego, wskazujących na błędny numer obrębu ewidencyjnego - "6-14-04" i w tym zakresie orzekł, określając prawidłowy numer obrębu ewidencyjnego: "1-01-21" oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. (dalej" "PINB") decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) nakazał Miastu W. oraz S. A. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wyłączenie z użytkowania budynku usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. W. (...) w W. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "(...)") decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) utrzymał w mocy powyższą decyzję. MWINB decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) uchylił swoją decyzję z dnia (...) lutego 2014 r. oraz decyzję PINB z dnia (...) grudnia 2013 r. i nakazał współwłaścicielom omawianej nieruchomości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego omawianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wskazanych w "Ekspertyzie stanu technicznego i wyceny niezbędnych kosztów remontu i modernizacji w celu doprowadzenia budynku do stanu umożliwiającego normalną jego eksploatację z uwzględnieniem obowiązujących uwarunkowań planistycznych dla budynku mieszkalnego przy ul. Wiktorskiej 3", sporządzonej w czerwcu 2011 r. poprzez wykonanie w zakreślonym terminie robót budowlanych polegających na remoncie wskazanych w ww. ekspertyzie elementów budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia (...) stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa (...) uchylił ww. decyzję (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) Następnie WSA w W. wyrokiem z dnia (...) kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa (...) oddalił skargę Miasta W. na decyzję (...) z dnia (...) lutego 2014 r.

Przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2017 r. Burmistrz Dzielnicy M. przesłał do PINB aktualizację ekspertyzy stanu technicznego omawianego budynku z września 2016 r., w której stan techniczny budynku określono jako awaryjny nadający się do likwidacji. Następnie przy piśmie z dnia 3 października 2017 r. Sawa A. P. przedłożyła ekspertyzę techniczną omawianego budynku sporządzoną we wrześniu 2017 r., wskazujące na możliwość remontu budynku. PINB decyzją z dnia 27 marca 2018 r. nr (...), powołując się na art. 67 ustawy - Prawo budowlane, nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. W. (...) w W., tj. Miastu W. oraz S. A. P. Sp. z o.o., rozbiórkę omawianego budynku. (...) decyzją z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie I instancji, dopatrując się naruszeń proceduralnych. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia (...) kwietnia 2019 r. uchylił decyzję (...) z dnia (...) maja 2018 r.,

W związku z pismem S. A. P. Sp. z o.o. z dnia (...) maja 2018 r., w dniu (...) czerwca 2018 r. zawierającym prośbę o wpisanie ww. budynku do rejestru zabytków, (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych kamienicy położonej w Warszawie przy ul. W. (...) wraz z terenem posesji, Pismem z dnia (...) czerwca 2018 r. strony postępowania zostały poinformowane o oględzinach obiektu, które odbyły się (...) lipca 2018 r. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną obiektu oraz spisany został protokół, w którym strony zawarły swoje uwagi i wnioski. MWKZ pismem z dnia (...) sierpnia 2018 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o pomoc w ocenie wartości zabytkowych oraz zasadności wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej kamienicy. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 27 listopada 2018 r., autorstwa dr. Tomasza Ślebody, dotycząca oceny zabytkowych wartości oraz zasadności ewentualnego wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej w Warszawie przy ul. W. (...), wpłynęło do organu I instancji w dniu (...) grudnia 2018 r. W opinii potwierdzono, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, jednakże podkreślono, że posiada wartości historyczne, częściowo naukowe oraz nieznaczne wartości artystyczne.

Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. stanowisko w sprawie zajęło Miasto W., reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy M. Do pisma załączono "Opinię dotyczącą wartości zabytkowych kamienicy położonej w Warszawie przy ul. W (...) sporządzoną przez S. T. W piśmie wniesiono o pominięcie ww. opinii dr Tomasza Ślebody jako nieprzydatnej dla rozpoznania sprawy oraz zlecenie innemu biegłemu sporządzenie opinii ewentualnie o uzupełnienie ww. opinii. Strona podniosła, że z opinii S. T. wynika, że ww. opinia pomija istotne w sprawie okoliczności:

- stan techniczny budynku, który powinien zostać natychmiast rozebrany, gdyż stwarza zagrożenie dla sąsiednich i budowli, osób przechodzących w okolicy, przejeżdżających samochodów

- różnice stropów (posadzek) między częściami budynku, co wyklucza możliwość remontu;

- konieczność jego modernizacji i dostosowania do aktualnych standardów budowlanych (według wyceny z 2011 r. koszt remontu tylko części wspólnych to kwota 16 mln złotych), przy jednoczesnym braku możliwości odwzorowania obecnego układu pomieszczeń (łazienki w lokalach zamiast wspólnych zlokalizowanych na klatkach schodowych),

- pominięcie ustaleń z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika że za zabytkowy w tej części W. można traktować jedynie budynek przy W. (...) oraz bursy przy ul. D. (...)

- pominięcie okoliczności, że omawiany budynek nie został włączony do gminnej ewidencji zabytków oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków;

- podjęcie próby gloryfikowania budynku z uwagi za zachowanie oryginalnych materiałów budowlanych w postaci wyprawy tynkarskiej, ceramicznej okładziny, stolarki okiennej i drzwiowej w sytuacji, gdy nie jest to rozwiązanie oryginale, co stwierdza sam autor opinii.

- przyznanie budynkowi wartości historycznych z uwagi na metrykę budynku, w sytuacji gdy można mu przypisać co najwyżej wartości naukowe (typologiczne), dla których nie jest konieczne zachowanie budynku

- brak określenia jakie dokładnie elementy kamienicy są nośnikiem wartości historycznych.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r. r 480/2019 (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie przepisów art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm., dalej jako u.o.z.o.z,), w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.., dalej: "k.p.a."), w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z urzędu wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego kamienicę, wzniesioną na początku XX w. i rozbudowaną w latach 30. XX w., położoną w W. (...) przy ul. W. (...) (dzielnica M.). Wpisem objęty został budynek w granicach fundamentowania - dzieło architektury i budownictwa - położony na terenie działki ewidencyjnej o nr (...) z obrębu (...) oznaczony na złączniku graficznym kolorem czerwonym. Załącznik graficzny do ww. decyzji stanowi jej integralną część. Organ I instancji nie wpisał do rejestru zabytków terenu posesji, tj. podwórza tylnego ww. kamienicy obejmującego działkę nr (...) z obrębu (...).

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt, pomimo złego stanu technicznego, posiada wartości historyczne uzasadniające konieczność jego wpisu do rejestru zabytków z uwagi na interes społeczny, jakim jest ochrona dziedzictwa kulturowego W., a w jej obrębie najstarszych reliktów zabudowy dokumentujących dzieje poszczególnych jej dzielnic i ulic. Na wstępie organ I instancji podkreślił, iż budynek jest jedną z najstarszych kamienic na terenie ul. W., która do II wojny światowej była zabudowana kamienicami czynszowymi tylko w niewielkim stopniu, w związku z tym ocalałe do dnia dzisiejszego obiekty przedwojenne stanowią cenne pamiątki jej historii, których wartość oceniać należy w kontekście miejsca i specyfiki ulicy. Kamienica, której najstarsze relikty (mury obwodowe części zachodniej, część stropów, piwnica, elementy wyposażenia wnętrza) pochodzą z pierwszych dziesięcioleci XX w. stanowi dokument wczesnej fazy zabudowy ulicy z okresu początków jej zagospodarowania. Organ I instancji wskazał, że razem z budynkiem nr (...) przedmiotowa kamienica reprezentuje jeden z najstarszych reliktów budownictwa mieszkaniowego w okolicy dokumentujący nie tylko historię ulicy, ale też pozwalający zachować historyczną ciągłość jej zabudowy. Dodatkowa wartość obiektu wynika z jego podwójnej metryki - datowanie najstarszej części sięga okresu, kiedy M. był jeszcze wsią poza granicami administracyjnymi W., a rozbudowa i forma zewnętrzna schyłku dwudziestolecia międzywojennego, kiedy na obszarze dzielnicy zaczęło się już pojawiać nowoczesne budownictwo modernistyczne. Tym samym - jak wskazywał dalej organ I instancji - obiekt należy do niewielkiej grupy tradycyjnych kamienic czynszowych przebudowanych w latach 30. XX w. w konwencji modernizmu z zachowaniem pierwotnego układu funkcjonalnego i elementów konstrukcyjnych. (...) podkreślił, że choć samo datowanie obiektu nie przesądza o jego wartości zabytkowej, w tym przypadku jest to cenny relikt historii ulicy i zachodzących w jej obrębie procesów budowlanych i urbanizacyjnych.

Organ I instancji wskazał także, że obiekt jest również pamiątką epizodów związanych z II wojną światową oraz P. W. Choć skala odziaływania obydwu wydarzeń odczytywalna jest w przestrzeni miasta na bardzo licznych obiektach, okolice wylotu ulicy W. od strony wschodniej były areną szczególnie dramatycznych wydarzeń utrwalonych w przekazach powstańczych, m.in. ewakuacji oddziałów powstańczych i ludności cywilnej po kapitulacji M. Organ podkreślił, że na terenie ulicy W. toczyły się zacięte walki w okresie P. W., działania zbrojne prowadziło tu m.in. zgrupowanie "(...)" oraz batalion "(...)". W ostatnich dniach września 1944 r. ulice W. S. i O. ostrzeliwane były przez niemiecką artylerię. W okolicach kamienicy przy ul. W. (...) u wylotu ulicy od strony ul. P. znajdował się też właz jednego z najbardziej znanych powstańczych kanałów łączących M. i Ś. P., którym ewakuowano liczne grupy powstańców po kapitulacji M. (zbombardowany 26 września 1944 r.). (...) podkreślił, że ocalała z pożogi wojennej bryła frontowa kamienicy wraz z elewacją pokrytą licznymi śladami kul jest bezpośrednim dokumentem działań powstańczych i nie można jej odmówić walorów historycznych (wpisanie do rejestru zabytków kamienicy pod nr (...) umożliwiło udokumentowanie analogicznych śladów walki oraz ich utrwalenie w postaci odkrywki architektonicznej w przestrzeni wyremontowanej elewacji). Organ I instancji podkreślił, że ochrona konserwatorska tak rozpoznanego obiektu umożliwia nie tylko badanie i utrwalenie historii ulicy W. ale też jednego z najdramatyczniejszych epizodów w jej wojennej historii, tym samym związana jest w przebiegiem P. na terenie M.

Organ I instancji wyjaśnił, że pomimo, iż budynek w chwili obecnej jest w bardzo złym stanie technicznym, w pełni czytelna jest jego bryła wraz z modernistycznym wystrojem elewacji frontowej. (...) podkreślił, że we wnętrzu obiektu obok podziałów funkcjonalnych pochodzących z dwóch okresów jego budowy, zachowały się również elementy wyposażenia takie jak posadzki, klatki schodowe, podłogi deskowe, wystrój holu wejściowego, elementy zabudowy wnękowej w mieszkaniach, pozostałości stolarki drzwiowej. Wskazane elementy - zdaniem organu I instancji - potwierdzają wysoki poziom autentyzmu budynku oraz dokumentują jego rozwarstwienie chronologiczne. Chociaż budynek posiada skromny kostium architektoniczny elewacji frontowej, ograniczony do wypraw tynkarskich i okładziny ceramicznej przyziemia wraz z portalem wejściowym - jak wskazywał dalej organ I instancji - możliwa jest jego jednoznaczna identyfikacja stylowa jako przykładu przedwojennego modernizmu na terenie M. Organ ocenił, że unikatowe są nawarstwienia budowlane umożliwiające odczytanie i badanie historii budynku. (...) podkreślił, iż zarówno przeciętny standard rozwiązań architektonicznych jak i osłabienie parametrów wytrzymałościowych elementów konstrukcji budynku i zniszczenie jego wnętrz, nie przesądzają o utracie wartości historycznych obiektu. Natomiast ciągłość jego trwania, jako świadka historii dzielnicy i epizodów II wojny światowej - zdaniem organu I instancji - może zostać podtrzymana pomimo konieczności przeprowadzenia daleko idących prac remontowych i naprawczych. Zdaniem organu I instancji współczesna technika budowlana umożliwia wzmocnienie zarówno osłabionych ścian jak i fundamentów, a konieczność wymiany najbardziej uszkodzonych elementów konstrukcji nie przesądza o utracie walorów autentyzmu kamienicy.

Organ wskazał, że z uwagi na wątpliwości podnoszone przez W., związane z wartością zabytkową obiektu, wystąpił o ocenę tychże do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który opierając się na kwerendach i badaniach archiwalnych, rozszerzył wiedzę o zabytku oraz potwierdził jego wartości w kontekście zasadności wpisu do rejestru zabytków. Organ I instancji ocenił, że wskazana argumentacja, chociaż lakoniczna, jest wewnętrznie spójna, poparta dostatecznym rozpoznaniem obiektu, a tym samym w ocenie (...) przekonująca. Organ ocenił także, że jej wartość podnosi fakt, że wykonana została przez niezależny podmiot wyspecjalizowany do tego typu ocen.

Odnosząc się do stanowiska W. oraz dołączonej do niego opinii, w której wskazano, że nie istnieją przesłanki uzasadniające wpis do rejestru zabytków kamienicy położonej w W. przy ul. W. (...) bowiem budynek nie posiada istotnych cech zabytku wymagających zachowania w oparciu o bezpośrednią ochronę prawną, organ I instancji wskazał, że zaprezentowany w przedstawionej ekspertyzie punkt widzenia, uznać można za jeden z nurtów interpretacji wartościowania zabytków identyfikujący wartość reliktów przeszłości z ich wartością estetyczną i użytkową i tym samym organ administracji podzielił logikę wnioskowania autorki, jednak stwierdził, iż nie oddaje ona całej złożoności problemu. Organ I instancji wyjaśnił, że interpretacja zabytku wzbogacona została w ostatnich latach o szereg analiz ugruntowujących myślenie o reliktach przeszłości nie tylko w kontekście ich materialnej trwałości i integralności estetycznej, ale też jako nośników pamięci zbiorowej, tożsamości społecznej oraz ważnych elementów lokalnego krajobrazu kulturowego. Organ I instancji podzielił przedstawiony w opinii pogląd, iż forma, standard wykończenia i rozwiązania stylistyczne kamienicy dokumentują rozwarstwienie społeczne stolicy, a tym samym budynek posiada wartości typologiczne. Organ zaznaczył także, że w dalszej części autorka opinii zwraca również uwagę na związki historyczne kamienicy z epizodami P. W., co również znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Zdaniem organu I instancji przedstawiona w opinii argumentacja potwierdza, iż obiekt posiada walory historyczne, a w nieznacznym stopniu również naukowe. Organ nie podzielił natomiast dalej wyartykułowanego poglądu, iż zachowanie wskazanych wartości nie wymaga zachowania samej kamienicy. Zdaniem (...) ograniczenie ochrony zabytków jedynie do ich dokumentacji jest wypaczeniem koncepcji istnienia rejestru zabytków oraz konserwacji i restauracji zabytków.

Zdaniem (...) ochrona prawna przedmiotowego obiektu ze względu na posiadane i wskazane powyżej wartości zabytkowe jako taka leży w interesie społecznym, jakim jest szeroko rozumiana ochrona zabytków. Organ zaznaczył, że nie wskazano w jakim zakresie rozbiórka obiektu leżałaby w interesie społecznym, w stanowisku ZGN M. nie wskazano jakim celom miałaby służyć sama działka po rozbiórce kamienicy, podkreślono jedynie, iż remont kamienicy jest nieopłacalny z ekonomicznego punktu widzenia. Organ I instancji podkreślił, że W., będące właścicielem znacznej części udziałów w budynku, jest jednocześnie dysponentem majątku publicznego, a zatem winno wypełniać swoje zadania w interesie publicznym kierując się nie tylko rachunkiem ekonomicznym, ale też innymi wartościami jakimi są m.in. ochrona dziedzictwa narodowego wskazana m.in. art. 5 Konstytucji RP. Wskazywanie zatem na brak uzasadnienia ekonomicznego dla remontu budynku - zdaniem (...) - jest argumentem nieprzekonującym, gdyż samorząd udziela np. dotacji na renowację zabytków będących w rękach prywatnych, co samo w sobie również nie znajduje bezpośredniego uzasadnienia ekonomicznego.

Zdaniem organu I instancji nie można również pominąć kwestii, iż współwłaścicielem niewielkiej części budynku jest podmiot prywatny, który wyraża nie tylko potrzebę ochrony obiektu, ale też chęć partycypacji w kosztach potencjalnych remontów stosownie do posiadanych udziałów. Odmowa objęcia prawną ochroną konserwatorską obiektu uniemożliwiałaby sprawowanie opieki nad zabytkiem przynależne jej właścicielom. (...) podkreślił, że w pełni przeanalizował stan zachowania obiektu i znaczną skalę jego zniszczeń, które przedstawiono w zawartych w aktach sprawy ekspertyzach technicznych. Budynek w chwili orzekania przez organ I instancji był zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, jego konstrukcja była wzmocniona, a stan zachowania był stale i precyzyjnie monitorowany. Natomiast doprowadzenie kondycji technicznej budynku do stanu normatywnego zapisane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że problemy z zarządzaniem nieruchomością powodują, że istnieje uzasadnione ryzyko dalszej degradacji obiektu, a tym samym ulica W. pozbawiona zostanie jednego z nielicznych elementów historycznej tożsamości z najstarszego okresu jej zagospodarowania. Organ podkreślił, iż remont kamienicy będzie wymagał znacznej ingerencji w oryginalną substancję budowlaną, jednak obiekt jako taki jest integralną strukturą architektoniczną i funkcjonalną, a zatem konieczne prace remontowe, a nawet wymiana pewnej części oryginalnej substancji budowlanej przy zachowaniu historycznej formy budynku i oryginalnych rozwiązań wykończeniowych nie odbierają mu autentyzmu oraz walorów świadka wydarzeń historycznych i dokumentu historii dzielnicy. Również z uwagi na integralność architektoniczną obiektu zakresem ochrony konserwatorskiej objęto całą kamienicę, a nie tylko jej relikty o indywidualnym wyrazie estetycznym.

Organ I instancji wskazał także, że budynek objęty jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. P. z ciągiem ulic R. -D. - część I (Uchwała Nr (...) Rady W. z dnia (...) października 2006 r.), mówiącym, iż "postuluje się przywrócenie lub utrzymanie dawnego oryginalnego wykończenia architektonicznego elewacji budynku W. (...) ustala się doprowadzenie wszystkich budynków do normatywnego standardu w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i instalacyjnym, w tym konserwację i przywrócenie do oryginalnego wyglądu klatki schodowej" (§ 23, ust. 5, pkt 2). Organ I instancji zaznaczył, że plan uchwalony został w dniu 10 października 2006 r., w związku z tym w momencie wykwaterowania budynku w 2013 r. właściciele kamienicy nie podjęli działań zmierzających do przywrócenia budynkowi walorów użytkowych, a dalsza jego destrukcja była konsekwencją tegoż zaniechania. W chwili orzekania przez organ I instancji stan zachowania budynku - pomimo osłabienia właściwości nośnych i wytrzymałościowych elementów konstrukcyjnych - zdaniem (...) pozwala w pełni odczytać pierwotną formę kamienicy, w tym jej dwufazowy układ odzwierciedlający rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i wykończeniowe charakterystyczne dla poszczególnych etapów budowy obiektu oraz dokumentujące historię zabudowy ulicy Wiktorskiej, w tym epizody związane z P. W. na terenie M. Zaistnienie wymienionych wyżej przesłanek, zdaniem organu I instancji umożliwia uznanie obiektu za zabytek. Organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia istnienia wartości zabytku (artystycznej, historycznej bądź naukowej) wystarczy, aby obiekt posiadał przynajmniej jedną z nich, aby możliwy był jego wpis do rejestru zabytków. Przy tym organ podkreślił, że ochronie i opiece podlegają obiekty bez względu na ich stan zachowania, a zatem, np. zły stan techniczny budynku nie może być podstawą do zanegowania jego wartości zabytkowych i odstąpienia od wpisu do rejestru zabytków.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, iż wartość kamienicy przy ul. W. (...) opiera się głównie na walorach historycznych: jest to dokument wczesnej fazy zabudowy ulicy oraz jej rozwoju w latach 30., relikt dawnych rozwiązań funkcjonalnych i stylistycznych, potwierdzona hipotecznie własność konkretnych osób i rodzin oraz świadectwo działań zbrojnych w okresie P. W. Niekwestionowany zły stan techniczny obiektu, potwierdzony szeregiem zawartych w aktach sprawy ekspertyz, zdaniem (...) nie powoduje, iż wartości te są nieczytelne. Natomiast możliwość ich przetrwania i utrwalenia w przyszłości, interpretowana jest odmiennie przez strony postępowania i potwierdzona w przedstawionych materiałach zarówno negatywnie, jak i pozytywnie. Obiekt posiada wartości zabytkowe uzasadniające potrzebę jego wpisu do rejestru zabytków w imię szeroko rozumianego interesu społecznego jakim jest ochrona zabytków, natomiast ekonomiczna ocena zasadności przeprowadzenia prac remontowych i naprawczych oraz określenie ich zakresu umożliwiającego przywrócenie obiektowi pełnych walorów użytkowych leży poza zakresem niniejszego postępowania.

Jednocześnie (...) odmówił wpisu do rejestru terenu działki nr 133 znajdującej się w tylnej części kamienicy. Organ I instancji wyjaśnił, ze na wskazanym obszarze brak jakichkolwiek form zagospodarowania terenu, działka nie odzwierciedla kształtu historycznej posesji, jej granice wytyczone zostały w wyniku współczesnych podziałów geodezyjnych, a tym samym nie jest nośnikiem wartości historycznych, artystycznych ani naukowych.

Odwołanie od ww. decyzji wniosło Miasto W., reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy M. (dalej: ". (...) "skarżąca ad. 1"). M. W. zarzuciła organowi I instancji naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7, 77 w zw. z art. 78 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej dr Tomasza Ślebody, względnie dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego;

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

W uzasadnieniu skargi W. wskazała, że organ I instancji ani nie rozpoznał wniosku dowodowego strony skarżącej ad. 1, wyrażonego w piśmie z dnia (...) stycznia 2019 r., o pominięcie opinii autorstwa dr Tomasza Ślebody jako nieprzydatnej dla rozpoznania sprawy i zlecenie innemu biegłemu sporządzenia opinii, względnie uzupełnienie opinii przez dr Tomasza Ślebodę, ani też nie odniósł się co do niego w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem m. st. Warszawa organ I instancji, związany przepisami k.p.a., nie zastosował się jednak do tej regulacji i nie przeprowadził dowodu z opinii uzupełniającej lub dowodu z opinii innego biegłego, dlatego też strona skarżąca podtrzymała swój wniosek z pisma z dnia 28 stycznia 2019 r. - który rozpoznany może zostać przez organ II instancji. Ponadto (...) przyznał wyższą rangę opinii wykonanej przez pracownika NID.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. (...) w W. (dalej: "Wspólnota", "skarżąca ad. 2"). Wspólnota zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Wspólnocie Mieszkaniowej W. (...) w W. prawa do czynnego udziału w całym postępowaniu przed organem I instancji, w tym we wszystkich czynnościach poprzedzających wydanie decyzji.

W uzasadnieniu odwołania Wspólnota wskazała, że o wydaniu decyzji organu I instancji i tym samym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania budynku przy ul. W. (...) w W., skarżąca Wspólnota dowiedziała się w dniu (...) kwietnia 2019 r. z przekazanego drogą elektroniczną skanu ww. decyzji. Wspólnota wskazała także, że biorąc pod uwagę fakt, że w budynku przy ul. W. (...) w Warszawie od 1998 r. istnieje Wspólnota Mieszkaniowa a wydana decyzja dotyczy także części wspólnych budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali toteż Wspólnocie winien zostać przyznany charakter strony i powinna ona od początkowego stadium postępowania być informowana o wszelakich czynnościach, oględzinach itp. mających miejsce w sprawie.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia i w części opisowej załącznika graficznego, wskazujących na błędny numer obrębu ewidencyjnego - "6-14-04" i w tym zakresie orzeł, określając prawidłowy numer obrębu ewidencyjnego: "1-01-21" oraz utrzymał w mocy decyzję I instancji w pozostałej części.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w sentencji decyzji organu I instancji oraz w części opisowej załącznika graficznego nieprawidłowo został oznaczony numeru obrębu ewidencyjnego, w którym położona jest nieruchomość będąca przedmiotem postępowania. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także pozostałe dane zawarte w sentencji decyzji, umożliwiające właściwą identyfikację obiektu organ odwoławczy stwierdził, że objęcie prawną ochroną konserwatorską budynku położonego w Warszawie przy ul. W. (...) jest bezsporne, a intencje organu pierwszej instancji co do potrzeby stworzenia warunków prawnych do ochrony ww. obiektu są nie budzące wątpliwości. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, bowiem nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Natomiast w ocenie Ministra analiza akt sprawy w ocenie organu odwoławczego daje podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pozostałym zakresie jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, a także umotywowana merytorycznie.

Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków budynku mieszkalnego, położonego w Warszawie przy ul. W (...) jest uzasadnione. Minister wskazał, iż omawiany budynek zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny elewacji i częściowo pierwotne rozplanowanie wnętrz. Jest także "pamiątką epizodów związanych z II wojną światową oraz P. W. W świetle powyższego organ odwoławczy podkreślił, że omawiany budynek ma przede wszystkim wartości historyczne i naukowe. Wartości te znajdują potwierdzenie w całym materiale dowodowym, zgromadzonym w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż omawiany zabytek posiada wartość historyczną i naukową, jako świadectwo trendów panujących w budownictwie mieszkaniowym przed 1939 r. oraz świadectwo historii Warszawy w czasie II wojny światowej. Tym samym zabytek ten, wpisany do rejestru stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów historycznych i naukowych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Miasta W. z dnia (...) maja 2019 r., dotyczących wydania zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej NID, względnie dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego, organ odwoławczy wyjaśnił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Organ odwoławczy wskazywał dalej, że organy te, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. Tym samym jako organ wyspecjalizowany w ochronie zabytków nie ma obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, zwłaszcza gdy w materiale dowodowym znalazły się dwie wcześniejsze opinie wykonane zarówno na zlecenie organu, jak i na zlecenie strony.

Odnosząc się do treści odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej W. (...) w W. organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim członkom ww. Wspólnoty, tj. Miastu W. oraz S. A. P. Sp. z o.o. Organ odwoławczy zaznaczył, iż skoro Wspólnota skutecznie złożyła odwołanie, to należało stwierdzić, że zaistniałe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem nie skutkowało uniemożliwieniem stronie czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu lub skutecznego podejmowania czynności procesowych.

Zdaniem organu drugiej instancji, (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie objął przedmiotowy obiekt prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione przez konieczność zachowania wartości naukowych i historycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż jako interes właściciela przedmiotowego obiektu Skargę na powyższa decyzję wniosło Miasto W. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy M. W. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 400/20. Skarżąca ad. 1 zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

1. art. 7, 77 w zw. z art. 78 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez brak konsekwencji w rozstrzyganiu i nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej, względnie dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego, w sytuacji gdy organ I instancji dopuścił i przeprowadził dowód z opinii uznając potrzebę zasięgnięcia wiedzy specjalistycznej, zaś organ II instancji w swym rozstrzygnięciu uznał, że przeprowadzanie takiego dowodu nie znajdowało uzasadnienia;

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym złożonych przez skarżącego zarzutów do opinii biegłego dr Tomasza Ślebody, rzutujących na zasadność wpisania budynku przy ul. W. w W. do rejestru zabytków z uwagi na zbyt ogólne przesłanki ku temu przemawiające;

3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie się w decyzji na argumentacji oraz ustaleniach przedstawionych w opinii dr Tomasza Ślebody, w sytuacji gdy organ II instancji nie znajdował co do zasady potrzeby przeprowadzania takiego dowodu, uznając doświadczenie i fachowość zatrudnionych w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego specjalistów za wystarczające.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca ad. 1 wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ad. 1 wskazała, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji zawnioskowała o wydanie przez biegłego opinii uzupełniającej, w której biegł ustosunkuje się do przedstawionych przez skarżącą zarzutów. Organy postępowania administracyjnego nie zobowiązały jednak biegłego do odpowiedzi na podniesione kwestie, tym samym nie wyjaśniając wątpliwości strony co do istnienia wartości zabytkowych kamienicy przy ul. W. (...) w W. Zdaniem skarżącej ad. 1 w ten sposób doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa strony do bezpośredniego zadania biegłemu pytań.

Skargę na powyższą decyzję wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. (...) w W. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 401/20., Skarżąca ad. 2 zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Wspólnocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym we wszystkich czynnościach wyjaśniających, poprzedzających wydanie decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że powiadomienie o wszczęciu postępowania oraz dokonywanych czynnościach w jego trakcie poszczególnych właścicieli lokali oznaczało jednoczesne skuteczne powiadomienie o nich Wspólnoty.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca ad. 2 wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ad. 2 nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji i podkreśliła, że to Wspólnota Mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie posiada status strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy tyczyć miałoby się nieruchomości wspólnej. Zdaniem skarżącej ad. 2 taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem ochroną konserwatorską objęty został cały budynek przy ul. W. (...) w W., a więc także elewacja dach, ściany konstrukcyjne, korytarze czy klatki i biegi schodowe itp. zgodnie z ustawą o własności lokali wchodzące w skład nieruchomości wspólnej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). połączył sprawy o sygnaturach VII SA/Wa 400/20 oraz VII SA/Wa 401/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą VII SA/Wa 400/20.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył w sposób istotny przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skarg wywiedzionych do tutejszego Sądu jest decyzja dnia (...) grudnia 2019 r. znak: (...) którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) kwietnia 2019 r., nr (...) w części rozstrzygnięcia i w części opisowej załącznika graficznego, wskazujących na błędny numer obrębu ewidencyjnego - "(...) i w tym zakresie orzekł, określając prawidłowy numer obrębu ewidencyjnego: (...) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części, dotyczącej do rejestru zabytków nieruchomych województwa (...) kamienicy, wzniesioną na początku XX w. i rozbudowaną w latach 30. XX w., położonej w W. przy ul. W. (...) (dzielnica M.).

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business - komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych.

Podkreślić należy, że przedmiotem spornego postępowania administracyjnego jest kamienica, wzniesiona na początku XX w. i rozbudowaną w latach 30. XX w., położoną w W. przy ul. W. (...) (dzielnica M.). Organ konserwatorski stwierdził, że przedmiotowy obiekt, pomimo złego stanu technicznego, posiada wartości historyczne i naukowe uzasadniające konieczność jego wpisu do rejestru zabytków. Budynek jest jedną z najstarszych kamienic na terenie ul. W. Kamienica, której najstarsze relikty (mury obwodowe części zachodniej, część stropów, piwnica, elementy wyposażenia wnętrza) pochodzą z pierwszych dziesięcioleci XX w. stanowi dokument wczesnej fazy zabudowy ulicy z okresu początków jej zagospodarowania. Dodatkowa wartość obiektu wynika z jego podwójnej metryki - datowanie najstarszej części sięga okresu, kiedy M. był jeszcze wsią poza granicami administracyjnymi Warszawy, a rozbudowa i forma zewnętrzna schyłku dwudziestolecia międzywojennego, kiedy na obszarze dzielnicy zaczęło się już pojawiać nowoczesne budownictwo modernistyczne. Obiekt należy do niewielkiej grupy tradycyjnych kamienic czynszowych przebudowanych w latach 30. XX w. w konwencji modernizmu z zachowaniem pierwotnego układu funkcjonalnego i elementów konstrukcyjnych. Podkreślono, że obiekt jest również pamiątką epizodów związanych z II wojną światową oraz P. W. Okolice wylotu ulicy W. od strony wschodniej były areną m.in. ewakuacji oddziałów powstańczych i ludności cywilnej po kapitulacji M. Na terenie ulicy W. toczyły się zacięte walki w okresie. W., działania zbrojne prowadziło tu m.in. zgrupowanie "(...) oraz batalion "(...) Ocalała bryła frontowa kamienicy wraz z elewacją pokryta licznymi śladami kul jest bezpośrednim dokumentem działań powstańczych.

Podkreślono, że pomimo tego, że budynek w chwili obecnej jest w bardzo złym stanie technicznym, w pełni czytelna jest jego bryła wraz z modernistycznym wystrojem elewacji frontowej, a we wnętrzu obiektu obok podziałów funkcjonalnych pochodzących z dwóch okresów jego budowy, zachowały się również elementy wyposażenia takie jak posadzki, klatki schodowe, podłogi deskowe, wystrój holu wejściowego, elementy zabudowy wnękowej w mieszkaniach, pozostałości stolarki drzwiowej.

Stwierdzić należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził wizję (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.

Podkreślić należy, że zarzuty Miasta W. odnosiły się w znacznej mierze do wadliwości sporządzonej na prośbę organu konserwatorskiego opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia (...) listopada 2018 r., autorstwa dr. Tomasza Ślebody, dotyczącej oceny zabytkowych wartości oraz zasadności ewentualnego wpisania do rejestru zabytków kamienicy położonej w W. przy ul. W. (...) wpłynęło do organu I instancji w dniu (grudnia 2018 r. W opinii potwierdzono, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, jednakże podkreślono, że posiada wartości historyczne, częściowo naukowe oraz nieznaczne wartości artystyczne. Skarżąca ad. 1 przed wydanie, decyzji I instancji przedstawiła Opinię dotyczącą wartości zabytkowych kamienicy położonej w W. przy ul. W. sporządzoną przez S. T. Podkreślała na etapie postępowania odwoławczego oraz w skardze, że ww. opinia NID jest niewystarczająca do rozpoznania sprawy i powinna być pominięta lub uzupełniona, ewentualnie powinna być wydana nowa opinia kolejnego biegłego lub organ pomijając treść opinii powinien dokonać własnych ustaleń.

Odnosząc się do powyższych zarzutów strony skarżącej podnieść należy, że ocena czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, pozostaje w kompetencji właściwych organów ochrony zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w urzędzie ochrony zabytków urzędnicy powinni posiadać specjalistyczną wiedzę i doświadczenie konserwatorskie. Co do zasady wiedza urzędników powinna pozwolić na określenie charakteru konkretnego obiektu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1512/11, LEX nr 1413434) do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Jednym ze sposobów dokonania oceny czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, jest wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Podkreślić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działająca m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (§ 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie (...) widział potrzebę zasięgnięcia opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jednakże, nie jest związany treścią opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Odnosząc się do powyższych zarzutów podkreślić należy, że nie można się zgodzić, iż organy obu instancji poczyniły ustalenia zawarte w decyzjach wyłącznie na podstawie opinii NID. Wbrew powyższym twierdzeniom, zarówno decyzja organu I jak i Ii instancji nie jest przywołaniem wprost ustaleń zawartych w opinii NID, co wynika z porównania treści opinii z wydanymi sprawie rozstrzygnięciami. Organy obydwu instancji dokonały własnych ustaleń odnoszących się do wartości zabytkowych omawianego obiektu i zawarły je w wydanych rozstrzygnięciach.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów winna uwzględniać reguły prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego i nie może być oceną dowolną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3301/17 cyt.: "obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki". Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. W niniejszej sprawie ta zasada nie została naruszona. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie przekroczył granic uznania administracyjnego a ich argumentacja dotycząca wartości historycznej i naukowej przedmiotowego obiektu zasługuje w pełni na aprobatę.

Podkreślić należy, że argumentacja zawarta w przedstawionej przez Miasto W. opinii sporządzonej przez S. T. oraz przedstawiona w odwołaniu neguje konieczność zachowania omawianego budynku ze względu na jego wartość historyczną i naukową, wskazując że wystarczające jest zachowanie dokumentacji dotyczącej omawianej kamienicy. Otóż Sąd w pełni podziela argumentacje organów, że ograniczenie ochrony zabytków jedynie do ich dokumentacji jest wypaczeniem koncepcji istnienia rejestru zabytków oraz konserwacji i restauracji zabytków.

W trakcie postępowania administracyjnego Miasto W. wskazywało na bardzo wysokie koszty remontu omawianej kamienicy. Bezsporny w niniejszej sprawie jest także fakt, podnoszony przez Miasto W., wynikający z ekspertyz wydanych w trakcie postępowań toczących się przed organami nadzoru budowlanego jaki i z ustaleń organu konserwatorskiego, że stan budynku jest aktualnie zły. Obiekt jest nieużytkowany, zdewastowany, zawilgocony. Zdaniem Sądu wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu. Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Także zły stan techniczny obiektu nie przesądza o braku wartości zabytkowej, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku (art. 6 ust. 1 ww. ustawy). Dlatego także przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Słusznie organ konserwatorski podniósł, że Miasto W., będące właścicielem znacznej części udziałów w budynku, jest jednocześnie dysponentem majątku publicznego, a zatem winno wypełniać swoje zadania w interesie publicznym kierując się nie tylko rachunkiem ekonomicznym, ale też innymi wartościami jakimi są m.in. ochrona dziedzictwa narodowego wskazana m.in. art. 5 Konstytucji RP. Wskazywanie zatem na brak uzasadnienia ekonomicznego dla remontu budynku jest argumentem nieprzekonującym, gdyż samorząd udziela np. dotacji na renowację zabytków będących w rękach prywatnych, co samo w sobie również nie znajduje bezpośredniego uzasadnienia ekonomicznego. Natomiast odnosząc się do złego stanu technicznego budynku, organy słusznie wskazały, że remont kamienicy będzie wymagał znacznej ingerencji w oryginalna substancję budowlana, jednakże wymiana tej części substancji nie odbierze mu autentyzmu oraz waloru świadka wydarzeń historycznych, a sam remont generalny, w świetle ekspertyz i oświadczeń współwłaściciela obiektu S. A. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest możliwy do zrealizowania.

Podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego zarzuty pominięcia ustaleń z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcia okoliczności, że omawiany budynek nie został włączony do gminnej ewidencji zabytków oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków także nie zasługują na uwzględnienie, gdyż powyższe okoliczności nie mają wpływu na wpis obiektu do rejestru zabytków.

Wskazać należy, że prawidłowo wskazała Wspólnota, że nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Jednakże słusznie wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, że została ona doręczona wszystkim członkom ww. Wspólnoty, tj. Miastu W. oraz S. A. P. Sp. z o.o., a skoro Wspólnota skutecznie złożyła odwołanie, to należało stwierdzić, że zaistniałe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem nie skutkowało uniemożliwieniem stronie czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu lub skutecznego podejmowania czynności procesowych. Podkreślenia wymaga fakt, że omawiany obiekt jest nieużytkowany i niezamieszkany, a ww. współwłaściciele budynku i jedyni członkowie Wspólnoty brali czynny udział w postepowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, także przed Konserwatorem, a zatem brak wystąpienia Wspólnoty na etapie postępowania przed organem I instancji pozostaje bez wpływu na jej istotę i rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe skargi należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.