Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2697477

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 30 maja 2019 r.
VII SA/Wa 3076/18
Podjęcie odmownej decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Siwek.

Sędziowie WSA: Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Marta Kołtun-Kulik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. Sp.j. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2018 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej S.Sp.j. z siedzibą w Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) września 2018 r., znak (...), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z (...) kwietnia 2016 r., nr (...), o odmowie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych gruntu - terenu działki ewidencyjnej nr (...) przy ul. (...) w P.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z 13 sierpnia 2015 r. S.Spółka Jawna (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o wpisanie do rejestru zabytków działki ewidencyjnej nr (...) przy ul. (...) w P. Właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa, natomiast skarżąca jest jej użytkownikiem wieczystym.

(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków ustalił, że na terenie działki ewid. nr (...), arkusz mapy (...) obręb (...), przy ul. (...), zlokalizowana jest kamienica wpisana wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji z (...) marca 1985 r., nr rejestru (...). Teren nieruchomości znajduje się w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta P. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z (...) marca 1980 r., nr rejestru (...) i jako element układu podlega ochronie konserwatorskiej.

W wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości 30 października 2015 r. oraz 29 grudnia 2015 r. ustalono, że mury obwodowe kamienicy od północy (przerwane w poziomie parteru przejazdem bramnym), wschodu i zachodu przebiegają zgodnie z granicami działki, przy czym od południa teren działki ograniczono murem. Kamienica jest podpiwniczona, a piwnice zajmują przestrzeń pod budynkiem i pod podwórzem - obejmując cały teren działki nr (...). W piwnicy - w południowej ścianie kamienicy - widoczne są relikty starszych ceglano-kamiennych murów, które stanowią integralny element fundamentowania ścian. Na tyłach kamienicy w latach 90 XX wieku dostawiono oszkloną dobudówkę, która wypełnia przestrzeń między oficynami zajmując niemal połowę terenu podwórza i częściowo przesłaniając elewacje podwórzowe budynku. Cała powierzchnia podwórza pokryta została współczesnymi płytkami ceramicznymi. W południowej ścianie kamienicy widoczne relikty starszych ceglano-kamiennych murów.

W ocenie organu I instancji zmodernizowane podwórze na tyłach kamienicy o nawierzchni pokrytej współczesnymi płytkami, wygrodzone od sąsiadującego podwórza murem, z nowoczesną szklaną przybudówką częściowo zasłaniającą elewacje podwórzowe nie przedstawia wartości zabytkowych uzasadniających objęcie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że do rejestru zabytków może zostać wpisany wyłącznie zabytek - obiekt posiadający właściwości wymienione w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami"), natomiast do rejestru zabytków nie można wpisać gruntu, mimo tego, że jest on funkcjonalnie związany z obiektem, jeżeli gruntowi temu nie da się przypisać wartości historycznych, naukowych lub artystycznych.

Wobec powyższych ustaleń (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z (...) kwietnia 2016 r., nr (...), odmówił wpisania do rejestru zabytków terenu działki nr (...).

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z (...) stycznia 2017 r., znak (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ocenę organu I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca. W wyniku jej rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 662/17, uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując organowi ocenić wniosek skarżącej pod kątem wpisu do rejestru zabytków oraz poddanie ocenie, czy można oddzielić budynek od gruntu w sytuacji, gdy budynek (kamienica przy ul. (...) w P.) znajduje się na całej działce, jej piwnice są pod całą działką. Ponadto w piwnicach znajdują się zabytkowe mury miejskie. Sąd zaznaczył, że przy wykonywaniu przebudowy i adaptacji budynku, Miejski Konserwator Zabytków zobowiązał do odkrycia murów znajdujących się w podziemiach kamienicy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zważył również, czy przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują objęcie ochroną konserwatorską terenu, w sytuacji, gdy cały teren jest zabudowany kamienicą z piwnicami pod całą działką.

Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z (...) września 2018 r., znak (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wpis do rejestru zabytku nieruchomego na podstawie konstytutywnej decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Szczególnego zaakcentowania wymaga funkcjonujący w piśmiennictwie pogląd, że wpis do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, gdyż, mimo że nie tworzy nowej, odmiennej wartości przedmiotu, to w sferze materialnoprawnej ma charakter ujawniający.

Zdaniem organu, wpisowi do rejestru zabytków, zgodnie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlegają "zabytki nieruchome", a nie "nieruchomości", w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. "nieruchomościami" są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jednocześnie nieruchomość w ujęciu cywilistycznym, jej część lub zespoły nieruchomości mogą być uznane za zabytek nieruchomy, który będzie podlegać wpisowi do rejestru zabytków. W literaturze zwraca się uwagę, że z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że można rozróżnić zabytki nieruchome podlegające wpisowi do rejestru zabytków:

1) jednostkowe małych rozmiarów terytorialnych, np. dzieła architektury-i budownictwa jak kamienice, kościoły czy dwory oraz

2) obszarowe o znacznym zasięgu terytorialnym, np.

układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowlane, obiekty techniki jak kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe (por. P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa jako przedmiot regulacji prawnej, (w:) Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 555-556). Niekoniecznie zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków będzie stanowił nieruchomość jako całość. Wprost przeciwnie, z reguły do rejestru zabytków wpisywane będą obiekty budowlane lub zespoły tych obiektów stanowiące część nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Na poparcie tej tezy organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1813/12 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. II OSK 848/10.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek nieruchomy jest to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony konserwatorskiej mogą być, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy, zabytki nieruchome będące w szczególności: krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa, dziełami budownictwa obronnego, obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, cmentarzami, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni oraz miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Powyższe przepisy wskazują, iż przedmiotem wpisu do rejestru zabytku jest dzieło człowieka bądź związane z jego działalnością np. dzieło architektury i budownictwa jaką jest kamienica, jak ma to miejsce w badanej sprawie. Zatem mimo, iż przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odwołują się do pojęcia nieruchomości, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymogiem ustawowym jest wpisywanie nieruchomości do rejestru zabytków w całości bądź w granicach działki ewidencyjnej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 omawianej ustawy, dobrem kultury (zwanym w ustawie zabytkami) w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Katalog zabytków (otwarty) ujęty - jest w art. 5, zgodnie z którym pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności: dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa (pkt 1); obiekty etnograficzne, jak typowe układy zabudowy osiedli wiejskich i budowle wiejskie szczególnie charakterystyczne oraz wszelkie urządzenia, narzędzia i przedmioty będące świadectwem gospodarki, twórczości artystycznej, pojęć, obyczajów i innych dziedzin kultury ludowej (pkt 2); pamiątki historyczne, jak militaria ruchome, pola bitew, miejsca upamiętnione walkami o niepodległość i sprawiedliwość społeczną, obozy zagłady oraz inne tereny, budowle i przedmioty związane z ważnymi wydarzeniami historycznymi lub z działalnością instytucji i wybitnych osobistości historycznych (pkt 4);obiekty techniki i kultury materialnej, jak stare kopalnie, huty, warsztaty, budowle, konstrukcje, urządzenia, środki transportu, maszyny, narzędzia, instrumenty naukowe i wyroby szczególnie charakterystyczne dla dawnych i nowoczesnych form gospodarki, techniki i nauki, gdy są unikatami lub wiążą się z ważnymi etapami postępu technicznego (pkt 6). Stosownie natomiast do art. 15 ust. 1 ww. ustawy wpis do rejestru zabytków może obejmować całość nieruchomość jak i jej część. Powyższy przepis w powiązaniu z art. 5 przesądzają, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymogiem ustawowym pod rządami ustawy z roku 1962 było wpisywanie nieruchomości do rejestru zabytków w całości bądź w granicach działki ewidencyjnej, skoro do rejestru zabytków można było wpisać dzieło budownictwa np. budowle. Zabytkami nieruchomymi, zgodnie z tymi przepisami, czy to na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r., czy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r., mogą być zarówno grunty, jak i budynki, a decydujące znaczenie dla zaliczenia do tej kategorii ma konstytutywny wpis do rejestru zabytków na podstawie art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami bądź art. 14 ustawy o ochronie dóbr kultury. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r., sygn. II FSK1813/12. Treść przepisów normujących definicję zabytku nieruchomego, poprzez możliwość uznania, że zabytkiem może być część nieruchomości oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (lub art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury), zawierający katalog zabytków nieruchomych, określa zakres ochrony konserwatorskiej dokonany tym wpisem. Powyższe implikuje wniosek, że wpisanie do rejestru zabytków budynku wpisem indywidualnym, nie oznacza, że do rejestru wpisany został grunt znajdujący się pod budynkiem. Zakres wpisu ograniczony jest bowiem do wpisywanego do rejestru budynku (będącego dziełem człowieka), stanowiącego część nieruchomości. Nie obejmuje części powierzchni ziemskiej, na której ww. dzieło budownictwa się znajduje (chyba, że inny zakres ochrony konserwatorskiej został wyraźnie wskazany w treści decyzji wpisującej). Zakres wpisu indywidualnego budynku nie obejmuje także powierzchni całej nieruchomości bądź całej działki geodezyjnej gruntu, na której wpisywany budynek jest posadowiony.

Minister stwierdził, że za powyższym poglądem przemawia art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Przyjęcie stanowiska, iż grunt (działka), na którym znajduje się zabytek objęta jest wpisem do rejestru z uwagi na wpis indywidualny zabytku nieruchomego, w sytuacji przemieszczenia zabytku byłoby nie do pogodzenia z art. 9 tej ustawy. Bowiem w sytuacji przemieszczenia zabytku grunt, na którym znajdował się zabytek, traciłby status wpisanego, a grunt, na którym by został posadowiony, niejako automatycznie zyskiwałby taki status. Byłoby to w oczywisty sposób sprzeczne z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ponadto przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują objęcia ochroną konserwatorską, wynikającą z wpisu do rejestru zabytków kamienicy, terenu działki w sytuacji, gdy cały teren jest zabudowany kamienicą z piwnicami pod całą działką.

Organ odwoławczy wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków decyzją z (...) marca 1985 r. pod numerem (...), kamienicy przy ul. (...) w P., oznacza, że zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z wpisu dokonanego ww. decyzją objęta jest kamienica wraz z piwnicami. W tej sytuacji działka gruntu oznacza część powierzchni ziemskiej pod piwnicą tej kamienicy (poniżej płyty fundamentowej). Wpis ten nie obejmuje gruntu działki nr (...), obręb (...), przy ul. (...) w P.

Minister podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że zmodernizowane podwórze na tyłach kamienicy o nawierzchni pokrytej współczesnymi płytkami, wygrodzone od sąsiadującego podwórza murem, z nowoczesną szklaną przybudówką częściowo zasłaniającą elewacje podwórzowe - nie przedstawia wartości zabytkowych uzasadniających objęcie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej sformułowanego w odwołaniu, dotyczącego błędnych ustaleń faktycznych, organ wskazał, iż teren działki nie odznacza się samoistnymi walorami, natomiast jego wartość historyczna czytelna jest jedynie w kontekście ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta P. Jako element tego zespołu przedmiotowa działka dokumentuje i stanowi świadectwo historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych tej części miasta. Wpisanie tej nieruchomości do rejestru zabytków, jako elementu ww. zespołu odzwierciedla jej rangę i dostatecznie zapewnia jej warunki do skutecznej ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie organ podkreślił, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy historycznego zespołu budowlanego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy wpisu zabytkami.

Odnosząc się do zarzutu, że grunt działki nr (...) kryje w sobie fortyfikację, pozostałości o znaczeniu historycznym i zabytki archeologiczne, zatem grunt ten zawiera w sobie świadectwo minionej epoki i posiada wartość historyczną, artystyczną oraz naukową, organ wskazał, że w protokole z 29 grudnia 2015 r. zapisano, iż relikty gotyckiego muru miejskiego znajdujące się w poziomie piwnic odsłonięte i eksponowane pod południową ścianą kamienicy stanowią integralny fragment fundamentowania ścian. Poza tym wniosek skarżącej nie dotyczył wpisania do rejestru zabytków reliktu murów znajdujących się w gruncie - nieruchomości działki nr ew. (...), a działki nr ew. (...). Tym samym ewentualne występowanie reliktów muru nie uzasadnia wpisania do rejestru zabytków terenu działki ewidencyjnej nr (...).

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że do rejestru zabytków może zostać wpisany wyłącznie zabytek - obiekt posiadający właściwości wymienione w art. 3 pkt 1 ustawy, natomiast do rejestru zabytków nie można wpisać gruntu, mimo tego, że jest on funkcjonalnie związany z obiektem, jeżeli gruntowi temu nie da się przypisać wartości historycznych, naukowych lub artystycznych.

W tej sytuacji nieruchomość gruntowa położona w granicach działki ewidencyjnej nr (...), obręb (...), przy ul. (...) w P. nie spełnia ustawowych przesłanek wskazanych w definicji legalnej zabytku nieruchomego, a zatem nie może zostać wpisana indywidualnie do rejestru zabytków.

Skargę na powyższą decyzję wniosła S.Spółka Jawna, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niepodjęcie przez organ odwoławczy działań mających na celu w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie rozstrzygnięcia nie na podstawie całego materiału dowodowego, tj. stwierdzenie, iż nieruchomość nie jest zabytkiem wbrew decyzji z dnia (...) marca 1985 r., protokołom oględzin i mimo, że organ miał wątpliwości, to nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który jednoznacznie by stwierdził czy mury znajdujące się w gruncie mają wartość historyczną oraz czy są odrębnym zabytkiem i mogą być oderwane od gruntu, gdyż nie stanowią jego części składowej;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do stwierdzenia, iż do rejestru zabytków została wpisana kamienica z piwnicami, bez wskazana faktów i wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały, mimo zobowiązania Sądu, dlaczego tak uważa skoro budynek znajduje się na całej działce, w piwnicach znajdują się zabytkowe mury miejskie, piwnice są pod całą działką, a Miejski Konserwator Zabytków zobowiązał od odkrycia murów znajdujących się w podziemiach kamienicy;

3) art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania ze względu na odmowę dokonania wpisu do rejestru zabytków, mimo że nieruchomość posiada cechy zabytku oraz mimo że do tej pory uznawano, iż działka nr ewid. (...) przy ul. (...), wpisana do księgi wieczystej pod nr (...) jest zabytkiem;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 35 § 1,2,3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 15, art. 9 ust. 1-3, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wyrażonym w wyroku z 17 stycznia 2018 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w sprawie o sygn. VII SA/Wa 662/17;

6) art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niedokonanie wpisu do rejestru zabytków gruntu - działki o numerze geodezyjnym (...), podczas gdy nieruchomość zawiera w sobie relikty murów stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową;

7) art. 3 pkt 1,2, 15 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 46 § 1 i art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez uznanie, że zakres wpisu indywidualnego do rejestru zabytków nie obejmuje całej powierzchni nieruchomości bądź całej działki geodezyjnej gruntu, na której jest posadowiony budynek, w sytuacji gdy w momencie wpisu do rejestru zabytków nieruchomość (grunt wraz z budynkiem) był własnością jednego podmiotu a mianowicie Skarbu Państwa, budynek więc stanowił cześć składową gruntu i niemożliwym było potraktowanie go w ówczesnym stanie prawnym (13 marca 1985 r.) w oderwaniu od gruntu i dokonanie wpisu budynku bez działki, na której jest usadowiony;

8) art. 9 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że wpisowi do rejestru zabytków podlegają "zabytki nieruchome" a nie "nieruchomości" w rozumieniu Kodeksu cywilnego, podczas gdy z definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość i biorąc pod uwagę wykładnię systemową, niemożliwym jest interpretowanie pojęć w oderwaniu od definicji nieruchomości obowiązującej w polskim systemie prawa;

9) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że wpisowi do rejestru zabytków podlega dzieło człowieka bądź związane z jego działalnością np. dzieło architektury i budownictwa jakim jest kamienica, a więc nie grunt podczas gdy z definicji ustawowej zabytku jasno wynika, że zabytkiem mogą być również dzieła stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczna lub naukową, a z katalogu otwartego zabytków nieruchomych wynika, że mogą nimi być również grunty (krajobrazy, parki, ogrody, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji);

10) art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że grunt nie jest objęty wpisem, ponieważ w sytuacji przemieszczenia zabytku, grunt na którym się znajdował zabytek traciłby status wpisanego (do rejestru), a grunt na którym automatycznie by został posadowiony niejako automatycznie zyskiwałby taki status, gdy tymczasem nie można przyjąć automatycznie takiego założenia, ponieważ, po pierwsze, należałoby zbadać indywidualnie dany grunt czy przejawia cechy zabytku (w przedmiotowej sprawie działka nr (...), obręb (...) przy ul. (...) w P., posiada cechy zabytku), a po drugie, mogłoby się to odbyć wyłącznie w sytuacji gdy budynek nie stanowiłby części składowej gruntu, a wiec byłby odrębnym przedmiotem prawa własności (w przedmiotowej sprawie, w momencie wpisu, budynek stanowił część składową działki nr (...), obręb (...) przy ul. (...) w P.);

11) art. 9 ust. 3 w zw. z art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że teren działki nie odznacza się samoistnymi walorami, z uwagi na nowoczesną przybudówkę, a jego wartość historyczna czytelna jest jedynie w kontekście ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta P., wskazując, że wpisanie tej nieruchomości do rejestru zabytków, jako elementu ww. zespołu urbanistycznego odzwierciedla jej rangę i dostatecznie zapewnia jej warunki do skutecznej ochrony konserwatorskiej, gdy tymczasem, jeżeli budynek jest rozpatrywany w kontekście odrębnego przedmiotu prawa własności to przybudówka jest częścią składową budynku a nie działki, więc świadczy o walorach kamienicy, a nie gruntu, a po drugie, skoro nakłada się na właściciela obowiązki dotyczące ochrony konserwatorskiej to powinno się również przyznawać mu z tego tytułu uprawnienia, więc fakt objęcia gruntu wpisem jako elementu zespołu urbanistyczno-architektonicznego wręcz świadczy o jego walorach zabytkowych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że intencją wnioskodawcy było wpisanie do rejestru zabytków całości fundamentowanych ścian wyczerpujących cały teren działki nr 86,również poza budynkiem.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.), zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje.

Definicja zabytku nieruchomego (co też wskazał organ odwoławczy) została zamieszczona w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy. I tak, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Ponadto stosownie do treści art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przy czym organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych.

Zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwiania sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W przedmiotowej sprawie związanie organu wynikało z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/17 uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z (...) stycznia 2017 r., znak: (...).

W wyroku tym Sąd wskazał, że "po wpływie wniosku do organu należało ocenić wniosek pod kątem jego wpisu do rejestru". Następnie należało wyjaśnić "czy można oddzielić budynek od gruntu w sytuacji, gdy budynek (kamienica przy ul. (...) w P.) znajduje się na całej działce, jej piwnice są pod całą działką. Ponadto w piwnicach znajdują się zabytkowe mury miejskie. Przy wykonywaniu przebudowy i adaptacji budynku, Miejski Konserwator Zabytków zobowiązał do odkrycia murów znajdujących się w podziemiach kamienicy." W ocenie Sądu "organ odwoławczy nie zważył również, czy przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują objęcie ochroną konserwatorską terenu, w sytuacji, gdy cały teren jest zabudowany kamienicą z piwnicami pod całą działką."

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że elementarnym wymogiem podjęcia odmownej decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego (w przedmiotowej sprawie dodatkowo w związku z ww. wyrokiem Sądu z 17 stycznia 2018 r.), który taką kwalifikację organu uzasadnia. Stanowisko organu musi być bowiem na tyle precyzyjne i jednoznaczne, aby nie było żadnych wątpliwości w sprawie dotyczącej ochrony konserwatorskiej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zabrakło właśnie rzetelnego uzasadnienia stanowiska Ministra. Wprawdzie, organ podjął próbę realizacji wytycznych wynikających z ww. wyroku, jednakże - w ocenie Sądu ponownie rozpoznającego ponownie sprawę - nie w sposób jasny i wyczerpujący.

I tak, zgodzić należy się z Ministrem, że pomimo, iż przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odwołują się do pojęcia nieruchomości, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymogiem ustawowym jest automatycznie wpisywanie nieruchomości do rejestru zabytków w całości bądź w granicach działki ewidencyjnej. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie (np. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1813/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt 1805/17) oraz w piśmiennictwie (J. Sługucki "Opieka nad zabytkiem nieruchomym. Problemy administracyjnoprawne" WKP 2017- monografia), zabytek nieruchomy nie może być rozumiany jako nieruchomość w sensie cywilnoprawnym, lecz zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a-h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozumie się więc przez nie nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (por. S. Babiarz, op. cit., lex nr 76584). Jako przykładowe zabytki nieruchome ustawa wskazuje (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a-h): krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe, cmentarze, parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobowości lub instytucji.

Powyższe przesądza, że dla rozpoznania wniosku skarżącej o wpis do rejestru zabytków nieruchomych terenu działki ewid. nr (...), konieczne było ustalenie, jaka część nieruchomości wpisana została już do rejestru zabytków (czy tylko kamienica, czy też kamienica wraz z gruntem i częściami piwnicznymi pod nią się znajdującymi oraz pod podwórzem). Do tego także nawiązał Sąd poprzednio rozpoznający sprawę, wskazując wyraźnie, że "nie oceniono wniosku pod kątem jego wpisu do rejestru".

W tym zakresie Minister stwierdził, że "zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z wpisu dokonanego decyzją z (...) marca 1985 r. pod nr (...), objęta jest kamienica wraz z piwnicami. W tej sytuacji działka gruntu oznacza część powierzchni ziemskiej pod piwnicą tej kamienicy (poniżej płyty fundamentowej). Wpis ten nie obejmuje gruntu działki nr (...), obręb (...), przy ul. (...) w P.."

To stwierdzenie organu (jak też i poprzednie jego rozważania w uzasadnieniu decyzji) miało być również odpowiedzią na zalecenie Sądu wyjaśnienia czy: można oddzielić budynek od gruntu w sytuacji gdy budynek jest podpiwniczony a jego piwnice zajmują przestrzeń pod budynkiem i pod podwórzem obejmując cały teren działki ewid. nr (...).

Stanowisko organu odwoławczego budzi jednak wątpliwości.

Minister z jednej strony stwierdził, że co do zasady zakres wpisu indywidualnego nie obejmuje automatycznie także powierzchni nieruchomości (gruntu), na której znajduje się budynek wpisany do rejestru zabytków (co jest prawidłowe), z tej jednak sprawie wskazał, że decyzją z (...) marca objęta jest kamienica wraz z piwnicami. Tym samym uznał, że wpisem objęto także część gruntu pod kamienicą, w którym posadowione są piwnice. Wprowadzona bowiem przez Ministra definicja gruntu na potrzeby tego postępowania tj., że jest to "część powierzchni ziemskiej pod piwnicą tej kamienicy (poniżej płyty fundamentowej)" jest niezrozumiała.

A skoro więc Minister uznał, że wpis do rejestru zabytków objął także piwnicę zajmującą przestrzeń pod budynkiem (tutaj jej wartość zabytkową organ uznał), to nie jasne dla Sądu stanowisko organu, dlaczego pominął przy ocenie wartości zabytkowej pozostałej części nieruchomości - działki nr ewid. (...) - piwnice znajdujące się pod podwórzem. W tym miejscu, organ ograniczył się jedynie do oceny samego zmodernizowanego podwórza uznając, że nie odznacza się ono samoistnymi walorami, jednocześnie stwierdził, że ewentualne (świadczy to o tym, że i sam Minister ma wątpliwości) występowanie reliktów muru, nie uzasadnia wpisania do rejestru zabytków gruntu - terenu działki ewid. Nr (...).

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że Minister wydając decyzję nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, przez co naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei, skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu oraz poprzednim Sądu z 17 stycznia 2018 r.

Przede wszystkim organ udzieli jednoznacznej odpowiedzi, czy w pozostałej części działki ewid. nr (...) (pod podwórzem) znajdują się także relikty murów obronnych. Ponadto wypowie się ponownie (po przeprowadzeniu powyższych ustaleń) czy dopuszczalne jest objęcie ochroną konserwatorską tylko kamienicy i części gruntu wraz z piwnicą pod budynkiem (jak przyjął to ostatnio) w sytuacji gdy piwnice rozciągają się także pod podwórzem, pod całą działką a w nich znajdują się zabytkowe mury miejskie. Jeśli tak, to co w takiej sytuacji z ochroną konserwatorską pozostałej części działki nr (...) (podwórze wraz z piwnicami). Jeśli zaś organ ma wątpliwości co do zakresu wniosku Spółki, Sąd nie widzi przeszkód aby kwestie te wyjaśnić w stosownym postepowaniu i podjąć dopiero rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe po uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O należnym skarżącej zwrocie kosztów postępowania w kwocie 697 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.