Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722302

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 czerwca 2019 r.
VII SA/Wa 3065/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Kowalska.

Sędziowie WSA: Tomasz Stawecki, Tomasz Janeczko (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta (...) na decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) października 2018 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) października 2018 r. znak: (...)(...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1313 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Mienia Skarbu Państwa od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. (dalej: "Komendant Miejski PSP") znak (...), w przedmiocie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej budynku akademickiego nr (...), zlokalizowanego na terenie Osiedla Akademickiego (...):

1. uchylił wyżej wymienioną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...) w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku;

2. ustalił nowy termin realizacji obowiązku, nałożonego decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...), wskazując, że obowiązek należy wykonać do dnia 30 czerwca 2019 r.

Zaskarżona decyzja, została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniach dniu 18 i 29 czerwca 2018 r., na podstawie upoważnienia Komendanta Miejskiego PSP z dnia 28 maja 2018 r., znak (...), w budynku akademickim nr (...), przy ul. (...) w (...), przeprowadzone zostały czynności kontrolno - rozpoznawcze. Zakres tych czynności, dotyczył między innymi kontroli przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej.

W toku czynności kontrolno - rozpoznawczych ustalono, że:

1. Właścicielem budynku jest Skarb Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent (...);

2. Dzierżawcą budynku oraz terenu Osiedla domków Akademickich "(...)", jest Akademia (...).

Podczas kontroli przedstawiono umowę dzierżawy z dnia (...) grudnia 2013 r., zawartą pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent (...), a Akademią (...).

Na podstawie ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno - rozpoznawczych Komendant Miejski PSP decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. nakazał Skarbowi Państwa - Prezydentowi (...), wykonanie obowiązku o treści:

"Doprowadzić instalację wodociągową przeciwpożarową w budynku nr (...) Osiedla Akademickiego "(...)" przy ul. (...) w (...), do stanu pełnej sprawności technicznej, w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu wynoszące: 0,2 MPa - ciśnienie, 1 dm3/s - wydajność. Sprawność techniczną hydrantu należy potwierdzić stosownym protokołem z przeprowadzonego badania."

Decyzja ta, została szczegółowo uzasadniona wraz z podaniem podstawy prawnej.

Termin wykonania obowiązku, ustalono na dzień 31 grudnia 2018 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego PSP, wniósł Prezydent Miasta (...).

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki PSP;

1. uchylił wyżej wymienioną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...) w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku;

2. ustalił nowy termin realizacji obowiązku, nałożonego decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...), wskazując, że obowiązek należy wykonać do dnia 30 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki PSP wskazał, że budynek nr (...) Osiedla Akademickiego "(...)", zlokalizowany w W. przy ul. (...), był już przedmiotem czynności kontrolno - rozpoznawczych, prowadzonych przez Państwową Straż Pożarną.

Pierwsze czynności kontrolno-rozpoznawcze m.in. w budynku akademickim o numerze (...), przeprowadzone zostały w dniach 10 i 20 grudnia 2013 r.

Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. obiektu.

Z uwagi na powyższe Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (...), decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. (...), zobowiązał Akademię (...) do:

"Doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem wewnętrznym zgodnie z zasadami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz dokumentacji techniczno-ruchowej. Sprawność techniczną instalacji należy potwierdzić stosownym protokołem z badań i konserwacji.".

Akademia (...), wniosła odwołanie od decyzji z dnia (...) kwietnia 2014 r.

Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) Komendant Wojewódzki PSP, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Powyższa decyzja, była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., stwierdził nieważność decyzji organu II instancji z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...).

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję z dnia (...) kwietnia 2014 r. znak (...) Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...) w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wydając w tej sprawie decyzję administracyjną znak (...) z dnia (...) lipca 2015 r.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2014/15 oddalił skargę.

Uzasadniając dalej swoją decyzję, Komendant Wojewódzki PSP, wskazał, że w dniach 18 i 29 czerwca 2018 r., organ I instancji przeprowadził ponowne czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku akademickim nr (...).

Podczas kontroli ustalono m.in., że przedmiotowy budynek:

1. Jest budynkiem jednokondygnacyjnym, zakwalifikowanym do grupy budynków: niskich (N), o wysokości 6.5 m. bez podpiwniczenia.

2. Jest budynkiem wolnostojącym, z poddaszem nieużytkowym, o wymiarach w podstawie 13.02 m x 38.04 m.

3. Posiada kubaturę 1713 m3.

4. W całości stanowi jedną strefę pożarową.

5. Z uwagi na swoją funkcję - kwaterunek studentów, zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL V. W budynku znajdują się 34 miejsca noclegowe.

6. Wyposażony jest w następujące instalacje i urządzenia, w tym urządzenia przeciwpożarowe:

* instalację centralnego ogrzewania,

* instalację elektryczną z wyłącznikiem prądu, zlokalizowanym w okolicy wejścia głównego do budynku (wewnątrz budynku),

* instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami wewnętrznymi DN 25 z wężem półsztywnym.

Komendant Wojewódzki PSP wskazał następnie, że podczas kontroli przedstawiono raport z przeglądu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej wewnętrznej DN 25 z sierpnia 2017 r., wykonany przez (...). Dokument zawiera m.in. informacje na temat badania hydrantu w budynku nr (...) osiedla, zgodnie z którym ciśnienie na hydrancie wynosi 0,05 MPa, wydajność 29.4dm3/min.

Zgodnie z wnioskami z protokołu, cyt.: "Badana instalacja wodociągowa przeciwpożarowa w Domach Studenckich na terenie Osiedla Akademickiego "(...)" przy ul. (...) w (...) dla badania hydrantów nie spełnia wymagania w zakresie parametrów technicznych: wydajności poboru wody oraz ciśnienia dynamicznego dla Domów Studenckich nr (...) z uwagami ".

Organ wskazał, że w związku ze stwierdzoną wyżej nieprawidłowością, decyzją znak (...) z dnia (...) sierpnia 2018 organ I instancji nałożył na właściciela sieci wodociągowej obowiązek doprowadzenia jej do stanu pełnej sprawności technicznej. Komendant Wojewódzki PSP wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 620 z późn. zm.), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m.in. zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie.

Organ podniósł także, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa wyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie.

W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych mają obowiązek utrzymywać urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej.

Następnie organ zaznaczył, że hydranty 25 zastosowane w obiekcie, powinny spełniać wymagania dotyczące wydajności oraz ciśnienia, tj. w myśl § 22 ust. 1 ww. cytowanego rozporządzenia, minimalna wydajność poboru wody mierzona na wylocie prądownicy powinna wynosić dla hydrantu 25 - 1,0 dm3/s. Natomiast ciśnienie na zaworze odcinającym hydrantu wewnętrznego powinno zapewniać wydajność określoną wyżej jak dla danego rodzaju hydrantu wewnętrznego, z uwzględnieniem zastosowanej średnicy dyszy prądownicy, i być nie mniejsze niż 0,2 MPa.

Komendant Wojewódzki PSP, mając na uwadze wyżej wymienioną nieprawidłowość oraz wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane zarówno przez organ II instancji jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanął na stanowisku że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję administracyjną znak (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. ponieważ:

1. Prawidłowo określił strony w postępowaniu oraz zobowiązanego, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia odpowiednich paramentów technicznych sieci wodociągowej.

2. Treść obowiązku zawartą w decyzji sformułował w sposób jasny i wyczerpujący, z określeniem konkretnych czynności, jakie ma do wykonania zobowiązany w celu poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu.

Komendant Wojewódzki PSP ocenił także, że zgodnie z przedstawioną umową dzierżawy nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r., zawartą pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego Organem reprezentującym jest Prezydent (...), a Akademią (...), z jej § 11, jednoznacznie wynika, że napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej przeciwpożarowej wykorzystywanej do zasilania wyżej wymienionej instalacji wodnej przeciwpożarowej) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Zdaniem organu, nie do przyjęcia byłby fakt, nałożenia obowiązku zawartego w zaskarżonej decyzji na Akademię (...), gdyż dotyczy on konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji w wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Wskazał również, że umowa dzierżawy jest umową czasową, zawartą na okres pięciu lat z nałożonym obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy. Do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów omawianej umowy dzierżawy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich na nim się znajdujących.

Organ zaznaczył, że w aktach sprawy odnaleźć można informacje o działaniach podejmowanych przez dzierżawcę terenu, tj. Akademię (...), ukierunkowanych na spełnienie obowiązków formalno-prawnych, wynikających z zawartej umowy dzierżawy - w szczególności dzierżawca, realizując § 10 pkt 6 tej umowy, wykonał na swój koszt przegląd stanu technicznego elementów końcowych instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w postaci hydrantów wewnętrznych DN 25. Działanie to zostało przeprowadzone w związku z obowiązkiem utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń, znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego uznał, że na przedmiotowym terenie brak jest podstaw do uznania, iż działania podejmowane przez dzierżawcę nie wypełniałyby w całości postanowień zawartej umowy w zakresie należytego utrzymania w stanie niepogorszonym parametrów pracy instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Dzierżawca bowiem ma za zadanie utrzymać w należytym stanie, tj. poddawać okresowym kontrolom i przeglądom elementy tej instalacji, mogące ulec zniszczeniu w trakcie dzierżawy nieruchomości. (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że przeprowadzony przegląd okresowy wydajności i ciśnienia hydrantów wewnętrznych DN 25, wymagany przepisami prawa, wskazał prawidłowy stan techniczny elementów końcowych instalacji wodociągowej, tj. skrzynek hydrantowych z zaworami, wężami i prądownicami. Uprawniony podmiot, dokonujący przeglądu, wprost wskazał, iż brak wydajności i ciśnienia tych hydrantów jest spowodowany występującymi przewężeniami na sieci wodociągowej.

W ocenie organu nieuprawnione jest obarczanie obowiązkiem zapewnienia sprawności technicznej i funkcjonalnej sieci wodociągowej przeciwpożarowej dzierżawcę terenu-zgodnie bowiem z § 11 zawartej umowy dzierżawy dzierżawca jedynie jest zobowiązany do udostępnienia terenu w razie konieczności wykonania prac konserwacyjnych, remontów oraz w przypadku awarii sieci komunalnych urządzeń podziemnych, przebiegających przez dzierżawiony teren. Dzierżawca, realizując okresowe kontrole hydrantów wewnętrznych w poszczególnych budynkach, będących przedmiotem dzierżawy, dopełnia obowiązku utrzymania ich w stanie niepogorszonym. W przypadku, gdyby z okresowego przeglądu takiego hydrantu wynikały usterki w zakresie oznakowania, kompletności osprzętu hydrantu (zawory, węże. prądownice) lub jego stanu technicznego - właściwym do ich usunięcia byłby dzierżawca nieruchomości. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie jednak zachodzi inna sytuacja. Niesprawność sieci wodociągowej przeciwpożarowej nie wynika z niedopełnienia przez dzierżawcę obowiązków, określonych w zawartej umowie dzierżawy, bowiem w zakresie zaskarżonego obowiązku, w ocenie organu, realizował on działania prawidłowo.

Zdaniem organu występująca w chwili obecnej nieprawidłowość polega na braku doprowadzenia wody do gaszenia pożaru o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności do hydrantów wewnętrznych DN 25, nie zaś z samej niesprawności tych hydrantów. Dzierżawca zaś nie jest uprawniony w ingerencję w podziemną sieć wodociągową przeciwpożarową, bowiem może nie dysponować do niej tytułem prawnym. Z zawartej umowy dzierżawy wynika ponadto, iż dzierżawca, biorąc pod uwagę okres dzierżawy, może realizować wszelkie naniesienia wyłącznie o charakterze tymczasowym. Organ wskazał, że doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej analizowanej sieci wodociągowej przeciwpożarowej będzie wymagało jej kompletnej przebudowy, co wymaga znacznych nakładów finansowych oraz będzie skutkowało trwałą ingerencją w teren, objęty umową dzierżawy.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (j.t. Dz. U. z 2018. poz. 1817) (...) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Jednakże w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i znajdujących się w obszarze terytorialnym gminy (...) z mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) podmiotem zobowiązanym m.in. w zakresie ochrony przeciwpożarowej będzie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta miasta (...). Organ uznał, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest słuszne co do zasady i co do oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku, ale stwierdził, że ustalony w zaskarżonej decyzji termin jest zbyt krótki dla technicznego i technologicznego wykonania obowiązku. W ocenie organu odwoławczego, wykonanie obowiązku nie będzie następować w trybie usunięcia awarii, gdyż obowiązek nie dotyczy jednego punktu na sieci wodociągowej, lecz dłuższego odcinka lub ich wielu stąd konieczne jest, aby podmiot zobowiązany przedsięwziął czynności w zakresie zabezpieczenia finansowego na realizację obowiązku, zaplanował w terminarzu swoich prac techniczne i technologicznie możliwości wykonania. Mając na względzie charakter wydzierżawionych terenów i ich przeznaczenie Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że nie można bagatelizować braku właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego i zbytnio wydłużać terminu wykonania obowiązku pozostawiając w tym zakresie swobodę podmiotowi zobowiązanemu. Zdaniem Organu II instancji wskazany termin do 30 czerwca 2019 r. jest odpowiedni do wykonania orzeczonych obowiązków, nawet przy uwzględnieniu niesprzyjających zimowych warunków atmosferycznych. Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że organ I instancji dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego, uwzględnił materiał dowodowy przedstawiony przez wszystkie strony postępowania oraz w sposób prawidłowy określił prawa i obowiązki poszczególnych stron tego postępowania, wobec czego zarzuty strony, zawarte w odwołaniu uznał się za bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa-(...) (dalej: "skarżący") zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji jedynie do uchylonej części decyzji i nie dokonanie rozstrzygnięcia sprawy co jej pozostałej części,

2. art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620 z późn. zm.) oraz z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarb Państwa Prezydent (...) jako właściciel gruntu, na którym położony jest budynek nr (...) Osiedla Akademickiego (...) jest zobowiązany w zakresie nakazów nałożonych na niego decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...) Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...)

3. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, a w szczególności prawidłowego ustalenia praw i obowiązków Skarbu Państwa-(...) (Zarządu Mienia Skarbu Państwa) jako Wydzierżawiającego i Akademii (...) jako Dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r., a także nieprecyzyjne określenie w decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia nałożonych na stronę obowiązków, co pozbawia wydaną w sprawie decyzję cechy wykonalności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Komendanta Miejskiego PSP oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że organ II instancji uchylając, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzję w części dotyczącej terminu realizacji wynikających z decyzji organu I instancji obowiązków i wydając nowe rozstrzygnięcie co do uchylonej części decyzji nie orzekł odnośnie pozostałej części decyzji nie podlegającej uchyleniu. W związku z powyższym organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy jedynie do uchylonej części decyzji i nie dokonanie rozstrzygnięcia sprawy co jej pozostałej części, co winno skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji.

W ocenie skarżącego, art. 4 ust. 1a ww. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 520 z późn. zm.), stanowi, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Ponadto skarżący, odwołując się do zapisów umowy dzierżawy, że do utrzymywania w należytym stanie sieci wodociągowej przeciwpożarowej oraz do dokonywania jej remontów, zobowiązany jest dzierżawca, ponieważ sieć ta nie jest siecią komunalną, lecz stanowi część składową dzierżawionej nieruchomości. W związku z tym to dzierżawca nieruchomości, powinien być adresatem obowiązków nałożonych decyzją Komendanta Miejskiego PSP.

Na poparcie przedstawionej argumentacji, skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 107 § 1 k.p.a., nie określając w decyzji, jakie czynności winny być wykonane w celu zapewnienia pełnej sprawności technicznej hydrantu, co czyni decyzję faktycznie niemożliwą do wyegzekwowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) października 2018 r. uchylająca decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...) z dnia (...) sierpnia 2018 r. w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej i ustalająca nowy termin realizacji obowiązku, nałożonego decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...), wskazując, że obowiązek należy wykonać do dnia 30 czerwca 2019 r.

Na wstępie należy wskazać, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, w kontrolowanym postępowaniu organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzając wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Oba organy rzetelnie uzasadniły zajęte w sprawie stanowisko stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Istotą problemu wymagającą oceny Sądu jest wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy faktycznie władającym terenem, nie jest jego właściciel, zaś właściciela, wiąże z faktycznie władającym umowa dzierżawy.

Skarżący stoi na stanowisku, że zobowiązanym jest dzierżawca, zaś w ocenie organu, adresatem tych obowiązków, jest Skarb Państwa - (...).

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze, należy przyznać organowi.

Należy podkreślić, że obowiązek dostosowania infrastruktury przeciwpożarowej do wymagań organu, jest bezsporny i nie budzi wątpliwości.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1204 z późn. zm., dalej "ustawa p - poż"), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany:

1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;

2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;

3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;

4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;

5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;

6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;

7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Z kolei przepis art. 4 ust. 1a tej ustawy wskazuje, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa wyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie.

W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że pomiędzy skarżącym a Akademią (...), nie została zawarta umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie. Podmioty te wiąże natomiast umowa dzierżawy z dnia (...) grudnia 2013 r., a zatem zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1204 z późn. zm.), obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co do zasady obciążają Akademię jako faktycznie władającego gruntem.

W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę, w pełni akceptuje utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w przypadku braku umowy ustanawiającej zarząd lub użytkowanie, jest faktycznie władający budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/15, wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/09, wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1830/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Sąd w pełni zgadza się z poglądem, że powyższa regulacja została wprowadzona celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej.

Jednak w ocenie Sądu, kwestia adresata obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w każdym wypadku wymaga zbadania okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Po pierwsze należy uwzględniać treść ewentualnej zawartej pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej (innej niż umowa ustanawiająca zarząd lub użytkowanie). Wskazać bowiem należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 1a zdanie pierwsze ustawy p - poż, zawarł zapis "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub terenu", co oznacza, że nie zawsze faktyczne władztwo innego niż właściciel podmiotu, prowadzi do automatycznego przejęcia przez ten podmiot obowiązków właściciela. Wyrażenia "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego" nie można pominąć w procesie wykładni art. 4 ust. 1a ustawy. Jeżeli zatem zawarta została umowa cywilnoprawna, to strona tej umowy ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej wynikających z ustawy, tylko w takim zakresie w jakim w umowie, powierzono jej obowiązki i zadania w stosunku do budynku i terenu. W tym wypadku o zakresie obowiązków decyduje więc treść umowy.

Po drugie należy ustalić, czy podmiot faktycznie władający budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem, posiada taki zakres władania, który pozwala mu na realizację danych obowiązków.

W ocenie Sądu bowiem art. 4 ust. 1 ustawy p - poż należy traktować jako regułę generalną, zaś przepis art. 4 ust. 1a jako normę szczególną ograniczoną do stosowania tylko wtedy gdy właściciel z jakichkolwiek powodów nie może lub nie powinien wykonywać tych obowiązków. Przejęcie obowiązków na podstawie tej regulacji jest przypadkiem wtórnym i zarazem pomocniczym. Zdaniem Sądu, takie było ratio legis wprowadzonej w art. 4 ust. 1a regulacji. Natomiast stosowanie powyższego przepisu zgodnie z jego literalnym brzmieniem, bez zbadania okoliczności sprawy (czyli uprzedniego ustalenia czy właściciel nie może lub nie powinien wykonywać obowiązków z zakresu p - poż oraz jakie ma powierzone obowiązki i zadania w odniesieniu do budynku), mogłoby prowadzić do sytuacji nie do zaakceptowania, kiedy to nawet krótkotrwale władający budynkiem np. najemca krótkoterminowy, byłby obciążany obowiązkami z zakresu p - poż, które bez żadnego problemu mógłby i powinien wykonać właściciel nieruchomości.

Powyższe okoliczności wymagały także rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazać należy, że Skarb Państwa - Prezydenta (...) (właściciela terenu) łączy z Akademią zawarta w dniu (...) grudnia 2013 r. umowa dzierżawy nr (...).

Jak wynika z treści § 10 pkt 6 umowy, dzierżawca - Akademia, zobowiązany jest do utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Na wzniesienie na nieruchomości jakichkolwiek budynków, budowli i innych urządzeń, również o charakterze tymczasowym, dzierżawca winien uzyskać pisemną zgodę wydzierżawiającego (§ 10 pkt 8 umowy).

Z kolei z § 11 pkt 1 umowy, wynika, że wydzierżawiający zobowiązuje dzierżawcę do udostępnienia terenu w razie konieczności wykonywania prac konserwacyjnych, remontów oraz w przypadku awarii sieci komunalnych urządzeń podziemnych przebiegających przez dzierżawiony teren.

Z powyższych zapisów, jasno zatem wynika, że "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku" (brzmienie art. 4 ust. 1a ustawy p - poż), dzierżawca nie jest upoważniony do wykonywania prac konserwacyjnych, remontów, a zwłaszcza urządzeń podziemnych przebiegających przez dzierżawiony teren w przypadku awarii sieci komunalnych.

Należy także wziąć pod uwagę drugi element konieczny przy ustalaniu adresata obowiązków p - poż, a mianowicie charakter robót. Warto w tym miejscu podkreślić, że zakres robót określony został przez podmiot fachowy, mający szeroką wiedzę i praktykę w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a zatem mający świadomość na czym polegają i jaki mają charakter prace, jakie należy wykonać, aby spełnić obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją.

W jej uzasadnieniu Komendant Wojewódzki PSP, wskazał, że hydranty 25 zastosowane w obiekcie, powinny spełniać wymagania dotyczące wydajności oraz ciśnienia, tj. w myśl § 22 ust. 1 ww. cytowanego rozporządzenia, minimalna wydajność poboru wody mierzona na wylocie prądownicy powinna wynosić dla hydrantu 25 - 1,0 dm3/s. Natomiast ciśnienie na zaworze odcinającym hydrantu wewnętrznego powinno zapewniać wydajność określoną wyżej jak dla danego rodzaju hydrantu wewnętrznego, z uwzględnieniem zastosowanej średnicy dyszy prądownicy, i być nie mniejsze niż 0,2 MPa.

Uprawniony podmiot, dokonujący przeglądu, wprost wskazał, iż brak wydajności i ciśnienia tych hydrantów jest spowodowany występującymi przewężeniami na sieci wodociągowej. Ponadto co należy podkreślić, organ stwierdził, że nałożony obowiązek, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji w wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, czyli innymi słowy wymianą podziemnych instalacji wodociągowych, które nie są przedmiotem umowy dzierżawy i stanowią mienie Skarbu Państwa.

Należy w tym miejscy przytoczyć wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 656/17 (LEX nr 2642044), zgodnie z którym gminna osoba prawna, faktycznie władająca siecią wodociągową na terenie gminy, na podstawie art. 4 ust. 1a ustawy z 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej obowiązana jest do realizowania obowiązków o których mowa w art. 4 ust. 1 cyt. Ustawy.

Organy zatem prawidłowo uznały, że podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu wynikającego z decyzji winien być wydzierżawiający - Skarb Państwa.

Jednocześnie zdaniem Sądu, zostały zrealizowane przez dzierżawcę w ramach obowiązków wynikających z treści art. 4 ust. 1a ustawy p - poż, obowiązki, które z uwagi na zapisy umowy i charakter prac mógł on wykonać, a mianowicie realizując § 10 pkt 6 umowy dzierżawy, wykonał na swój koszt przegląd stanu technicznego elementów końcowych instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w postaci hydrantów wewnętrznych DN 25. Działanie to zostało przeprowadzone w związku z obowiązkiem utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń, znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. Przeprowadzony przegląd okresowy wydajności i ciśnienia hydrantów wewnętrznych DN 25, wymagany przepisami prawa, wskazał prawidłowy stan techniczny elementów końcowych instalacji wodociągowej, tj. skrzynek hydrantowych z zaworami, wężami i prądownicami.

Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji jedynie do uchylonej części decyzji i nie dokonanie rozstrzygnięcia sprawy co jej pozostałej części. Treść decyzji organu II instancji jest zrozumiała i nie powoduje wątpliwości co do zakresu, w jakim orzekał ten organ. Jest oczywiste, że decyzja Komendanta Miejskiego PSP, uchylona została jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązków, a zatem w pozostałym zakresie pozostaje w obrocie prawnym.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne określenie w decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia nałożonych na stronę obowiązków, co pozbawia wydaną w sprawie decyzję cechy wykonalności. Obowiązki te są bowiem jasno określone. Przebudowa sieci wodociągowej wymaga, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, i w tym zakresie będzie podlegać ocenie wyspecjalizowanego organu, który doprecyzuje jakie konkretnie czynności należy wykonać w ramach tych robót.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.