Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2697495

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 czerwca 2019 r.
VII SA/Wa 2978/18
Kontrola nieprawidłowości w inwestycji niewymagającej pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.).

Sędziowie WSA: Mirosław Montowski, Renata Nawrot.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. M.-B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M.-B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi E.M.-B. ("skarżąca") jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("(...) WINB") z (...) października 2018 r. nr (...) wydana w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie parkingu, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 17 kwietnia 2018 r. skarżąca reprezentowana przez adwokata K. J. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) ("PINB") o dokonanie kontroli prac budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. (...) w W., w szczególności tych związanych z budową miejsc parkingowych od południowej strony budynku. Skarżąca podała, że inwestycja jest prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę z (...) października 2017 r. o nr (...), a inwestorem jest spółka F. Podała również, że jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. (...) w W., sąsiadującej bezpośrednio z terenem ww. inwestycji. Wskazała także, że zakres realizowanych prac może nie odpowiadać tym zatwierdzonym ww. pozwoleniem na budowę.

W dniu 6 czerwca 2018 r. PINB przeprowadził oględziny robót budowlanych polegających (jak wskazał w protokole z tych czynności) na budowie parkingu na nieruchomości przy ul. (...) w W. Ustalił wówczas, że na wysokości budynku przy ul. (...) w W. wykonano nawierzchnię z kostki granitowej oraz dokonano wygrodzenia o wysokości ok. 1 m. Następnie organ ten pismem z 27 czerwca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu (w takim samym zakresie, tj. dotyczącym robót budowlanych polegających na budowie parkingu na ww. nieruchomości), postępowania z ww. wniosku skarżącej.

Dalej, decyzją z (...) sierpnia 2018 r., nr (...), PINB na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., "k.p.a."), umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podczas oględzin nie stwierdził prowadzenia robót polegających na budowie parkingu czy też istnienia jakiegokolwiek zagrożenia w skutek ich realizacji, a wysokość wykonanego ogrodzenia wynosi jedynie 1 m i nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, a na skutek jego rozpatrzenia zapadła wskazana na wstępie decyzja z (...) października 2018 r. nr (...), którą (...) WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postepowaniu jest wyłącznie zasadność umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu parkingu na nieruchomości przy ul. (...) w W., nie zaś fakt wykonania przez inwestora utwardzenia na terenie przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z protokołu kontroli z 6 czerwca 2018 r. na terenie spornej nieruchomości wykonana została nawierzchnia z kostki granitowej wraz z dojściem do wejścia ww. budynku. Wizualnie nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto inwestor w piśmie z 25 czerwca 2018 r. wskazał, że na terenie badanej nieruchomości przeprowadzono roboty budowlane polegające na uzupełnieniu brakujących elementów kostki granitowej oraz odsłonięciu ziemi, która częściowo zasypywała kostkę. Inwestor podał też, że teren utwardzony kostką granitową nie stanowi parkingu. (...) WINB zauważył ponownie, że zgodnie z treścią pisma z 17 kwietnia 2018 r., w oparciu o które prowadzone było postępowanie, jego przedmiotem miała być stricte kwestia budowy miejsc postojowych. Wskazane pismo jest w tym zakresie jednoznaczne, a zakres działania organu nadzoru budowlanego został również potwierdzony w odwołaniu od decyzji. W związku z tym PINB związany był zakresem wskazanym w ww. piśmie z 17 kwietnia 2018 r., w tym też zakresie prowadził postępowanie i wydał decyzję. Powyższe ustalenia potwierdzają, że na obecnym etapie brak jest podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie robót budowlanych polegających na budowie parkingu na ww. nieruchomości. To zaś uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Na koniec organ zaznaczył, że kwestia utwardzenia terenu kostką granitową może być badana w ramach odrębnego postępowania wszczętego w odpowiednim przedmiocie.

W skardze do Sądu na ww. decyzję (...) WINB z (...) października 2018 r., skarżąca reprezentowana przez adwokata K. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 tej ustawy poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w związku z uznaniem, że stało się ono bezprzedmiotowe, podczas gdy: na nieruchomości przy ul. (...) w W. są prowadzone prace budowlane polegające na budowie parkingu bez wymaganego zgłoszenia a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę; mający powstać parking nie odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1965, "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"); organ w żadnej mierze nie skonfrontował zebranego w sprawie materiału dowodowego z treścią uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę, w szczególności, czy uwzględniało ono budowę miejsc postojowych i ich usytuowanie "wobec" budynku na sąsiedniej działce przy ul. (...) w W.; wbrew ustaleniom przedstawiciel PINB podczas oględzin 6 czerwca 2018 r. nie dokonał stwierdzenia, że nie są prowadzone roboty polegające na budowie parkingu oraz, że wizualnie nie zachodzi jakiekolwiek zagrożenie w skutek ich realizacji;

- § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, "Prawo budowlane"), poprzez ich niezastosowanie;

- art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia względnie - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, podczas gdy z protokołu kontroli z 6 czerwca 2018 r. wynika, że na posesji przy ul. (...) w W. stwierdzono wykonanie dodatkowych robót przekraczających zakres decyzji PINB;

- § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne stwierdzenie, że w ramach podejmowanych czynności dowodowych nie ustalono, aby inwestor dokonał wydzielenia utwardzonej powierzchni pod miejsca postojowe, podczas gdy w protokole kontroli braku takich robót nie stwierdzono a wydzielenie powierzchni z przeznaczeniem do postoju i parkowania samochodów stanowi o wykonaniu parkingu;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego o czym świadczy: błędne uznanie, że na nieruchomości przy ul. (...) w W. nie doszło do budowy miejsc postojowych, podczas gdy o charakterze obiektu przesądza funkcja jaką pełni; brak odniesienia się organu do dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącą przy piśmie z 3 września 2018 r.; oparcie rozstrzygnięcia w głównej mierze na oświadczeniu inwestora zawartym w piśmie z 25 czerwca 2018 r.;

- art. 15 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wskutek braku rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się wyłącznie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę (...) WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna; rację ma bowiem skarżąca podnosząc, że wadliwie, a co najmniej przedwcześnie, uznano, że zachodzi podstawa do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że kontrolował decyzję (...) WINB z (...) października 2018 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję PINB z (...) sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie parkingu na nieruchomości przy ul. (...) w W. Podstawę prawną tych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

"Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (v. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1098/17). Zatem, decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania sprawy, tj. co do jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wskazały na wystąpienie bezprzedmiotowości przedmiotowej, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, czy inaczej: brak podstaw do orzekania merytorycznego, z wniosku skarżącej - z uwagi na niestwierdzenie żadnych nieprawidłowości. Co do zasady Sąd zgadza się z organami orzekającymi, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości. Niemniej, akta sprawy a także stanowisko prezentowane konsekwentnie w tej sprawie przez skarżącą, wskazują na to, że ocena organów zawarta w wydanych decyzjach jest co najmniej przedwczesna, jako nie poprzedzona przeprowadzeniem właściwego/pełnego postępowania dowodowego.

Rozpatrując sprawę organy orzekające oparły się na ustaleniach poczynionych podczas kontroli nieruchomości mającej miejsce 6 czerwca 2018 r. Protokół z tej kontroli nie wskazuje jednak na dokonanie wówczas kompleksowych ustaleń w kwestii spornej, a związanej z wykonaniem na nieruchomości przy ul. (...) w W. parkingu - miejsc postojowych od strony nieruchomości przy ul. (...). W protokole stwierdzono jedynie wykonanie nawierzchni z kostki granitowej, jak również wygrodzenie terenu nieutwardzonego przy pomocy siatki o wysokości ok. 1 m. "Dalszych ustaleń nie poczyniono z uwagi na nieobecność przedstawicieli inwestora (...)". Zatem, wskazany protokół oględzin robót budowlanych nie mógł stanowić podstawy dla stwierdzenia, że na nieruchomości przy ul. (...) w W. nie są realizowane miejsca postojowe, a dalej - że w tym kontekście nie doszło do żadnych nieprawidłowości, wobec choćby wymogów w zakresie zachowania odległości wynikających z § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tymczasem, w obu wydanych decyzjach powołując się na ww. protokół wskazano, że nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu parkingu. Przy czym, fakt prowadzenia robót budowlanych jest bezsporny (potwierdzają to także zdjęcia załączone do ww. protokołu), natomiast ich charakter należało ustalić biorąc pod uwagę definicję parkingu uregulowaną w § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz funkcję dokonanego przez inwestora na posesji przy ul. (...) w W. utwardzenia terenu. Organy nie podjęły jednak czynności dowodowych w celu pełnego wyjaśnienia tej sprawy, wadliwie opierając się jedynie na wskazanym powyżej protokole oraz zgłoszonymi do niego uwagami inwestora, z których wynika, że teren utwardzony kostką granitową nie stanowi parkingu (v. pismo z 25 czerwca 2018 r.). Te dowody nie pozwalały-zdaniem Sądu-na pełne wyjaśnienie sprawy i rzetelne ustalenie okoliczności faktycznych; wymagały uzupełnienia poprzez ponowne dokonanie oględzin nieruchomości i w konsekwencji zweryfikowanie także ww. twierdzeń inwestora, tj. Spółki F. (sprzecznych ze stanowiskiem skarżącej). Tym bardziej jeśli zważy się na zdjęcia nieruchomości złożone do akt postępowania odwoławczego przez skarżącą, wskazujące na wykorzystywanie wykonanego utwardzenia terenu do postoju i parkowania samochodów. Sąd dostrzega przy tym, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie dodatkowo podniósł, że w chwili obecnej na nieruchomości przy ul. (...) w W. wydzielone są miejsca postojowe. Wprawdzie obecna na rozprawie pełnomocnik inwestora zaprzeczyła temu, niemniej-zdaniem Sądu-to tylko dowodzi, że sprawa nie została przez organy należycie wyjaśniona.

Zastrzeżenia Sądu w sprawie dotyczą nie tylko sposobu procedowania i kompletności materiału dowodowego w kontekście ww. kwestii związanej z realizacją parkingu, ale też zakresu tego postępowania (i sprowadzenia go jedynie do robót budowlanych polegających na wykonaniu parkingu).

W tym też kontekście Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącej, a ten zawierał żądanie skontrolowania robót prowadzonych na nieruchomości przy ul. (...) w W., w szczególności (ale nie tylko) związanych z budową miejsc parkingowych. W podaniu tym wskazano jednocześnie inwestora robót i pozwolenie na budowę, w oparciu o które prowadzi on inwestycję. Wobec treści tego żądania, postępowanie w sprawie winno więc-zdaniem Sądu-obejmować całość prac prowadzonych na ww. nieruchomości. Dokonując takiej oceny Sąd ma bowiem na uwadze, że do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, co obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (v. art. 81 i nast. Prawa budowlanego). Przy takim zakresie właściwości ww. organu (sprawdzającym/nadzorującym), nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ten ma obowiązek działania przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a nie skargowości. Nawet więc wówczas, gdy działa na wniosek uprawnionego podmiotu, winien dokonać kompleksowej oceny kwestionowanej inwestycji, a nie tylko "po myśli" załatwianego wniosku (i zawartych w nim "sugestii").

Z tego też powodu sprawa nie powinna być "ograniczona" jedynie do ustalenia, czy prowadzone na nieruchomości przy ul. (...) w W. prace polegały na budowie parkingu; winna dotyczyć kompleksowej oceny prowadzonych czy wykonanych robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie powinien więc ustalić w oparciu o jaką ewentualnie "zgodę" organu architektoniczno-budowlanego są wykonywane prace na tej nieruchomości, jaki jest ich zakres, czy wskazana zgoda (nie wykluczone przy tym, że chodzi o decyzję o pozwoleniu na budowę przywołaną przez skarżącą, z (...) października 2017 r. o nr (...)), obejmuje wykonanie miejsc postojowych i w jakim miejscu, czy tylko przewiduje utwardzenie terenu bez możliwości parkowania pojazdów (a jeśli tak, to w jakiej części, w jakim zakresie). W ramach posiadanych kompetencji organ nadzoru budowlanego winien w konsekwencji dokonać pełnej oceny inwestycji, jej zgodności z ewentualnie wydanym pozwoleniem na budowę, obowiązującymi przepisami prawa, w tym ze szczególnym uwzględnieniem kwestii spornej (ustalając uprzednio czy nie została ona dopuszczona ostateczną decyzją do użytkowania).

Stąd też za błędne Sąd uznał stanowisko (...) WINB wyrażone w zaskarżonej decyzji a wskazujące na to, że skoro wniosek inicjujący postępowanie dotyczył robót związanych z wykonaniem parkingu, to organ nadzoru budowlanego związany tym żądaniem nie mógł dokonać kontroli inwestycji w innym zakresie, m.in. nie mógł w tej sprawie objąć kontrolą wykonanego utwardzenia terenu. Pogląd ten jest całkowicie błędny, co więcej - nie do przyjęcia wobec obowiązków jakie spoczywają na organach nadzoru budowlanego z racji ich właściwości rzeczowej.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga zawiera w pełni uzasadnione zarzuty. Sąd zgadza się bowiem ze skarżącą, że sprawa nie została należycie wyjaśniona; zgromadzony w niej materiał dowodowy nie pozwala na zaakceptowanie wydanych rozstrzygnięć organów obu instancji wskazujących na konieczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego też Sąd przyjął, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1 tej ustawy; natomiast pozostałe zarzuty skargi dotyczące przepisów prawa materialnego Sąd ocenił jako przedwczesne.

Niemniej w ich kontekście Sąd dodatkowo zauważa, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (w obecnym brzmieniu) wykonanie miejsc postojowych do 10 stanowisk oraz utwardzenia na działkach budowlanych, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że w przypadku realizacji tego rodzaju inwestycji z naruszeniem przepisów prawa, w tym np. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do działania i ingerencji poprzez wydanie decyzji w celu usunięcia powstałej niezgodności. Stanowi o tym art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a o możliwości jego zastosowania w takiej sytuacji przesądziła wiążąco uchwała 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., o sygn. akt I OPS 1/16.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB uwzględni poczynione uwagi Sądu i uzupełni materiał dowodowy tak poprzez ponownie przeprowadzone oględziny robót budowlanych/nieruchomości przy ul. (...) w W., jak również poprzez dokumentację budowlaną, w oparciu o którą prowadzono roboty na nieruchomości przy ul. (...) w W. Czyniąc ustalenia w sprawie uwzględni zaś całość materiału dowodowego, w tym zdjęcia załączone do akt przez skarżącą, i zastosuje się do zasady uregulowanej w art. 80 k.p.a.

Z tych przyczyn, nie przesądzając wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.