Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1139864

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 lutego 2012 r.
VII SA/Wa 2898/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński.

Sędziowie WSA: Bożena Więch-Baranowska (spr.), Tadeusz Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2009 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III.

zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. P. kwotę 449,50 (słownie czterysta czterdzieści dziewięć złotych i pięćdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekstekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), w celu doprowadzenia samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. (...) - nałożył na M. i R. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, tj. dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy wraz z dokumentacją geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdzenia o braku naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 940/07, w którym wskazano, że dokumenty (uzyskane w wyniku nałożonego obowiązku) te będą podstawą do oceny zgodności budowy z obowiązującymi przepisami i pozwolą wydać kolejną decyzję, zmierzającą do zalegalizowania wykonanych robót i tym samym do zakończenia prowadzonego postępowania.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili Marzanna i R. K., zarzucając jej rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz to, że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.).

Decyzją z dnia 15 stycznia 2009 r., znak: WO-7146/Jaw/3/08, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpoznaniu ww. wniosku, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...).

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie nadbudowy, oraz odrębnie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. (...) w J. prowadzone było od 1996 r. W jego ocenie postępowanie to dotyczyło więc określonych części ww. budynku. W tym postępowaniu zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., w stosunku do której wnioskodawca wystąpił z żądaniem o jej unieważnienie, została wydana jako kontynuacja ww. postępowań. Powiatowy inspektor nie wydał jednak postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 Prawa budowlanego, uznając ten wymóg za spełniony już na etapie wcześniejszym. W ocenie organu I instancji, kontynuując postępowanie, organ nadzoru budowlanego postępowaniem tym objął jednak nie części budynku, lecz jego całość. Powstał zatem nowy przedmiot sprawy i należało zacząć postępowanie od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (na podstawie art. 50 Prawa budowlanego). Ponadto w sytuacji stanu obecnego, tzn. gdy budowa została zakończona, zdaniem organu I instancji należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, ale w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Tryb ten odnosi się do robót budowlanych już zakończonych, przez które - zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego - należy rozumieć zamknięcie bryły budynku ścianami, stropami i dachem. Natomiast ewentualne roboty wykończeniowe, które nie wymagają pozwolenia na budowę, nie będą wymagały wydania decyzji zezwalającej na kontynuację robót. Jednak postępowanie będzie wymagało uprzedniej analizy wykonanych robót w odniesieniu do spełnienia przepisów technicznych przez dobudowane i nadbudowane elementy, o ile będą wykraczać poza obrys istniejącego budynku mieszkalnego i przylegającego budynku gospodarczego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. P., zarzucając jej naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie R. P. decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 940/07 oraz powoduje dalszą przewlekłość postępowania, które toczy się od 1996 r.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nakazania inwestorowi wykonania konkretnych czynności faktycznych, bo tylko takie mogą doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie tego przepisu organ nie może natomiast nakazać jedynie przedstawienia określonej dokumentacji, np. dokumentacji powykonawczej, czy też oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem samo przedstawienie takich dokumentów, nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest wymagane wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podał także, że obowiązek dostarczenia określonych dokumentów organ może nałożyć na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze postanowienia. Żądanie przedstawienia dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy.

Ponadto w ocenie organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie. Nakładając więc w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, organ blokuje możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła R. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca podała, że w jej ocenie unieważniona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, a dopiero dokumentacja powykonawcza pozwoli organowi na ocenę, czy samowolnie rozbudowany i nadbudowany budynek, stanowiący przedmiot postępowania, został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Ponadto w ocenie skarżącej nie wydaje się, aby wskazany przez organ II instancji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozwalał na nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentacji powykonawczej. Zdaniem skarżącej w świetle art. 153 i art. 170 p.p.s.a. organy obu instancji nie mogły także uznać za nieważną decyzję wydaną zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w prawomocnym wyroku odnoszącym się do tej sprawy.

Po rozpoznaniu skargi wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wyrokiem wydanym 9 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 101/10skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. tj. zarzut nieuwzględnienia oceny i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 940/07 bowiem w ocenie sądu zapadł on w zupełnie innym postępowaniu a więc ani organ nadzorczy ani też sąd nie był związany tym wyrokiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Pyza tym sąd podzielił ustalenia organu, iż w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest mowa o nałożeniu obowiązku, który bezpośrednio będzie miał ten skutek, że jego wykonanie doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nastąpi wyłącznie potwierdzenie tego stanu. A zatem obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy bezpośrednio substancji samych robót budowlanych. Oczywiste jest więc to, że nałożenie obowiązku na podstawie tego przepisu, w postaci przedstawienia określonych dokumentów, jest niedopuszczalne bowiem wykonanie tego obowiązku nie powoduje skutku w postaci doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...), w sposób oczywisty narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto z uwagi na charakter tego przepisu, który ma na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, nie jest możliwe do zaakceptowania pozostawienie w obrocie prawnym ww. decyzji. Wykonanie tej decyzji powodowałoby niemożliwym spełnienie ww. celu oraz narażałoby inwestora na straty finansowe, co również nie jest do zaakceptowania z uwagi na racje ekonomiczne (bezcelowe poniesienie kosztów).

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R. P. Pełnomocnik skarżącej zarzucił wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 25 października 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1508/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w jego ocenie nie można uznać, że prowadzące postępowania nadzwyczajne organu wykazały rażące naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podkreślił, że pogląd, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót (na co pozwala ust. 7 art. 51, odnoszący się robót budowlanych już zakończonych) do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie i nie może to oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem, został wypracowany dopiero przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie był on zatem od początku wprowadzenia tej regulacji jednolity i sądy administracyjne niejednokrotnie orzekały odmiennie - tzn. dopuszczały możliwość nakładania na inwestora obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji, by dopiero następnie orzec, w oparciu o złożone dokumenty, o doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, również, że w jego ocenie w pełni zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej - naruszenia przez sąd I instancji art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazać co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt. II SA/GL 940/07.

W wyroku tym, uchylając decyzję organów nadzoru budowlanego w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul.

(...) w J., Sąd stwierdził, że skoro podjęte przez organ działania miały zmierzać do doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych, to w postępowaniu takim konieczne było nałożenie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności. W przypadku kontrolowanego postępowania powinno to sprowadzać się do nałożenia obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującą pełną dokumentację budowy oraz dokumentację geodezyjną powykonawczą.

Powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. nie został zakwestionowany stosownym środkiem odwoławczym i stał się prawomocny.

W myśl. art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Art. 153 p.p.s.a. dotyczy nie tylko związania oceną prawną, ale również wskazaniami co do dalszego postępowania. Oznacza to, że organ administracji, w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie, zobowiązany był po wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. rozpatrzeć sprawę ponownie, stosując się nie tylko do oceny prawnej w nim zawartej, lecz także do wskazań zawartych wprost w jego uzasadnieniu, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Skoro zatem powiatowy organ nadzoru budowlanego zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach a także wypełnił zawarte w tym orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania - nie mógł naruszyć rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając ponownie sprawę - po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana 9 grudnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia (...) stycznia 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia (...) maja 2008 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Należy podkreślić, że decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności była wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Sąd wyrokiem wydanym z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 940/07 uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w tej sprawie z dnia (...).08.2007 r. i utrzymującą je decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...).10.2007 r.

W uzasadnieniu wyroku, sąd zawarł ocenę prawną i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie podając, że "...skoro podjęte przez organ działania miały zmierzać do doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych w postępowaniu takim konieczne było nałożenie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności. W przypadku kontrolowanego postępowania powinno to sprowadzać się do nałożenia obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującą pełną dokumentację budowy oraz dokumentację geodezyjną powykonawczą. W związku z niedysponowaniem przez inwestora zatwierdzonym projektem budowlanym wspomniana dokumentacja powinna zawierać elementy wymagane przepisami odnoszącymi się do projektu budowlanego. Dopiero w oparciu o sporządzoną w opisanym trybie dokumentację zrealizowanych robót budowlanych organ będzie mógł dopiero dokonać oceny czy stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane został wykonane zgodnie z przepisami prawa oraz wydać kolejną decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego...".

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest wypełnieniem wytycznych sądu - do czego organ był zobowiązany (art. 153 p.p.s.a.).

W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydając decyzję z dnia (...).05.2008 r. zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. a także wypełnił zawarte w tym orzeczeniu w skazania co do dalszego postępowania to nie można uznać, że organ mógł naruszyć rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.