Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2691824

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 maja 2019 r.
VII SA/Wa 2893/18
Oczywistość naruszenia prawa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.).

Sędziowie WSA: Bogusław Cieśla, Iwona Szymanowicz-Nowak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2018 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., Nr (...), znak: (...) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. D. i A. D. (dalej jako Inwestorzy), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe w (...), na działkach nr ewid. (...), obręb (...), jedn. ewid. (...) - obszar wiejski.

Decyzja na skutek jej niezaskarżenia stała się prawomocna.

II.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. M. G. (dalej również jako Skarżąca), właścicielka działki nr ewid. (...) z obrębu (...) (sąsiadująca z nieruchomością inwestycyjną) wystąpiła o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej w zakresie budynku gospodarczego i szamba wskazując, iż zachodzi wada rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako k.p.a.).

III.

Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku, decyzją z dnia (...) lipca 2017 r., nr (...) Wojewoda (...) umorzył wszczęte na wniosek Skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...).

Rozstrzygnięcie to zostało jednak, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2017 r., nr (...), uchylone w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Należy także zauważyć, iż sprzeciw Inwestorów od tej decyzji GINB został oddalony prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2867/17.

IV.

Po ponownym zbadaniu sprawy decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r., nr (...) Wojewoda (...) stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) czerwca 2015 r., Nr (...) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, a w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie lokalizacji budynku gospodarczego zbyt blisko działki sąsiedniej, stanowiącej las.

V.

Na skutek odwołania wniesionego przez Inwestorów, GINB decyzją z dnia (...) października 2018 r., nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r., znak: (...) w części dotyczącej stwierdzenia nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) czerwca 2015 r., Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że Wojewoda mógł prowadzić, z wniosku M. G., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty jedynie w części "zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe."

Tymczasem Wojewoda wyszedł poza zakres żądania wnioskodawczyni i pismem z dnia 29 maja 2017 r., znak: (...), poinformował strony postępowania o wszczęciu z wniosku M. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności całej decyzji Starosty (...).

Zbiornik na nieczystości ciekłe został przewidziany w odległości ok. 40 m od działki nr ewid. (...) (będącej własnością Skarżącej). Mając na uwadze powyższe usytuowanie zbiornika organ stwierdził, że działka nr ewid. (...) nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. elementu projektowanej inwestycji. Sporny zbiornik na nieczystości ciekłe nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ewid. (...).

Pozostałe, poza budynkiem gospodarczym oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, elementy spornej inwestycji przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty (...) nie były objęte wnioskiem Skarżącej z dnia 19 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności. W związku z powyższym organ wojewódzki prawidłowo umorzył, w pozostałej części (tj. poza budynkiem gospodarczym), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) czerwca 2015 r.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr ewid. (...) na cele budowlane. W analizowanym przypadku nie doszło więc zdanie GINB do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej jako P.b.).

Z treści uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) kwietnia 2000 r., nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi (...)- Dz. Urz. Woj. (...) z 2000 r., nr (...), poz. (...) - dalej jako plan miejscowy) nie wynika wprost aby na terenie, na którym znajduje się nieruchomość inwestycyjna przewidziano możliwość wznoszenia budynków gospodarczych. Mając jednak na uwadze, że na działce nr ewid. (...) zaprojektowano budynek mieszkalny, a sporny budynek gospodarczy spełnia rolę zabudowy uzupełniającej, to w ocenie GINB nie można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zakaz zabudowy danego rodzaju musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozwiązania projektowe w zakresie dotyczącym spornego budynku gospodarczego naruszały rażąco pozostałe ustalenia planu. W szczególności rozwiązania projektowe nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do:

- nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - 5 m od linii rozgraniczającej ulic lokalnych, dojazdowych i dojazdów; projektowana - ok. 31 m od linii rozgraniczającej ulicę - zob. proj. bud. projekt zagospodarowania działki, str. 12);

- wysokości zabudowy (dopuszczalna - maksimum 11 m; projektowana wysokość zabudowy budynku gospodarczego - 7,98 m - zob. proj. bud., rysunek Nr 5, Elewacje i Przekrój bud. gospodarczego, str. 32);

- powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej; projektowana - 91,16% - zob. proj. bud., Opis Techniczny, 2. Zestawienie powierzchni Bilans Terenu, str. 13).

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek gospodarczy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych został usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. (...) oraz w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. (...). W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm. - dalej jako rozporządzenie).

GINB nie podzielił również uwag Wnioskodawczyni sformułowanych na tle § 271 ust. 8 rozporządzenia. Z treści § 271 ust. 1 i 2 wynika, że wskazana w tym przepisie odległość nie ma zastosowania jeżeli ściana jednego z budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

W ocenie GINB przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia może być interpretowany w ten sposób, że gdy ściana projektowanego budynku zwrócona w stronę granicy lasu jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wówczas, podobnie jak to ma miejsce w przypadku zwróconych względem siebie zewnętrznych ścian budynków, odległości wynikające z § 271 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 2 i w zw. z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, nie mają zastosowania.

Z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych wynika, że część działki nr ewid. (...) granicząca z działką nr ewid. (...), oznaczona jest symbolem LsV (zob. proj. bud. - proj. zagospodarowania terenu, str. 12). Z opisu oznaczenia użytków znajdującego się w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr ewid. (...), sporządzonego przez Starostwo Powiatowe w (...) wynika, że pod ww. symbolem sklasyfikowane zostały lasy. Powierzchnia użytków oznaczonych na działce nr ewid. (...) symbolem LsV wynosi 0,30 ha, a powierzchnia całej działki 1,01 ha (zob. akta organu stopnia podstawowego "wypis z rejestru gruntów" str. 51). Definicję legalną lasu zawiera art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 z późn. zm.). Lasem jest więc m.in. grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej; związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W ocenie GINB, z powyższej definicji wynika jednoznacznie, że pojęcie "las" użyte w § 271 ust. 8 rozporządzenia należy rozumieć w znaczeniu prawnym, a nie przyrodniczym (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2654/14). Pojęcie "granicy lasu" należy zatem odnosić do granic gruntu, a nie do granic drzewostanu (tak z kolei wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2654/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 61/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/GI 174/09).

Jak dalej wskazano w uzasadnieniu decyzji GINB, § 271 ust. 8 rozporządzenia w brzmieniu aktualnie obowiązującym zawiera definicję lasu, przez które to pojęcie należy rozumieć grunt leśny określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny.

W kontekście tego organ zauważył, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (mgr inż. K. K.), stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania działki, str. 12).

Również na znajdującym się w projekcie budowlanym rysunku "Rzut parteru bud. gospodarczego (zob. proj. bud. rys. nr 2, str. 27/29) rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej z uwagami "1) zabezpieczyć konstrukcję dachu do klasy R30; 2) ocieplenie ścian zewnętrznych z materiałów niepalnych (np. wełną mineralna)." Z projektu budowlanego wynika, że ściany zewnętrzne budynku gospodarczego zaprojektowano jako "murowany pustak ceramiczny gr. 24 cm kl. 15." Przemawia to za uznaniem ściany spornego budynku gospodarczego, zaprojektowanej w odległości 3 m od granicy działki nr ewid. (...), za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Jednocześnie GINB zwrócił uwagę, że przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia może być interpretowany także i w ten sposób, że nawet gdy ściana projektowanego budynku zwrócona w stronę granicy lasu jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego to należy stosować odległości wynikające z przepisów § 271 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 2 w zw. z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia.

Mając zatem na uwadze możliwość różnej interpretacji § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, nie można zarzucić Staroście (...), że wydając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył przepis, który może być różnie interpretowany. W sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne (z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Mając na uwadze powyższe, w szczególności wątpliwości interpretacyjne jakie nasuwa brzmienie przepisów § 271 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 2 w zw. z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty (...) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 271 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 2 w zw. z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia.

Decyzja ta w zaskarżonym zakresie nie jest dotknięta także innymi wadami kwalifikowanymi.

VI.

Skargę na powyższą decyzję GINB wywiodła M. G., kwestionując ją w części uchylającej decyzję Wojewody (...) i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 1 P.b. poprzez bezzasadne uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana prawidłowo zgodnie z przepisami dotyczącymi odległości budynków,

2. art. 35 ust. 2 i 3 P.b. poprzez brak weryfikacji odległości wzajemnej budynków w związku z położeniem budynku gospodarczego na terenie leśnym;

3. § 271 ust. 1, 2, 8 rozporządzenia poprzez dopuszczenie lokalizacji budynku gospodarczego w odległości mniejszej niż 12 m od budynków usytuowanych na działce Skarżącej;

4. § 271 ust. 3 rozporządzenia poprzez brak zbadania czy w budynku gospodarczym planowane jest pomieszczenie zagrożone wybuchem np. kotłownia;

II. naruszenie zasad postępowania, tj.:

1. § 29 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego poprzez uznanie, iż budowa budynku gospodarczego na działce nr (...) jest dopuszczalna w świetle tego planu na obszarze funkcjonalnym 5MN,

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak powiadomienia Skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie pozbawiło Skarżącą możliwości złożenia wniosku dowodowego mającego na celu ustalenie charakteru stawianego budynku gospodarczego - w szczególności w zakresie dotyczącym odległości granicy lasu od granicy działek na których zaplanowano budynek gospodarczy i możliwości dokonania wizji lokalnej celem wskazania możliwości naruszenia przepisów o bezpieczeństwie pożarowym;

3. art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony wnoszącej skargę o wznowienie postępowania wywołaną wątpliwościami dotyczącymi wzajemnej odległości budynków;

4. art. 8 k.p.a. poprzez................... (Skarżąca tego zarzutu nie precyzuje - przyp. Sądu);

5. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak ustalenia czy budynek gospodarczy jest budynkiem mieszkalnym, garażowym, inwentarskim czy też tymczasowym,

b) brak dokładnego zbadania projektu budowlanego pod kątem czy budynek określony jako budynek gospodarczy jest budynkiem z funkcji podstawowej planu czy uzupełniającym,

c) błędne przyjęcie, iż analiza przepisu § 271 ust. 1 rozporządzenia pozwalała na różne jego interpretacje w sytuacji gdy przepis ten jest jasny i czytelny, a zatem jego naruszenie jest oczywiste i spełniające kryteria rażącego naruszenia przepisu prawa pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części;

d) brak faktycznego ustalenia jaka jest odległość między budynkiem gospodarczym uczestników, a budynkiem wnioskodawczyni;

e) brak odniesienia się do spełnienia przez inwestora w projekcie przesłanek pozwalających na uznanie, iż ściana budynku gospodarczego spełnia kryteria ściany oddzielenia przeciwpożarowego;

f) brak odniesienia się jak faktycznie przebiegają granice lasu o którym mowa w § 271 ust. 8 rozporządzenia w rozumieniu przyjętym przez GINB, a sprowadzającym się do uznania ich za granice gruntu, a nie ściany lasu, bez odniesienia do tego czy przyjęte rozumienie wpływa na zmianę obowiązku usytuowania budynków względem siebie;

g) brak podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie charakteru i roli pomieszczeń w budynku gospodarczym jako wpływających na bezpieczeństwo pożarowe budynku gospodarczego

6. art. 12 k.p.a. poprzez brak wskazania jakie działania w okresie przedłużającego się postępowania podjął organ "z uwagi na skomplikowany charakter sprawy", które uzasadniały ograniczenie prawa strony do zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji;

7. art. 13 k.p.a. poprzez brak podjęcia próby mediacji między uczestnikami postępowania pozwalającymi na zmianę planu poprzez częściowe przesunięcie budynku tak by nie naruszał zasad bezpieczeństwa pożarowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w kwestionowanej części i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania;

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Skarżący złożył replikę do odpowiedzi na skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Na wstępie należy zauważyć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji.

W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się prawidłowość decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Idąc dalej należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, nawet oczywiste, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem, są w tym przypadku istotne.

Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Taka sytuacja wyklucza wówczas możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

Z powyższego wynika więc, iż samo "uchybienie" przepisom prawa musi być oczywiste, zaś sam przepis jasny i nie nasuwający wątpliwości, przy czym chodzi o wątpliwości jakich nie można byłoby rozstrzygnąć w drodze prostej wykładni prawa. Sąd uznaje za stosowne wskazanie w tym miejscu, iż należy odrzucić tego rodzaju stanowisko, które brak jasności przepisu łączy wyłącznie z potrzebą przeprowadzenia jakiejkolwiek jego wykładni, widząc w tym niejako automatyczny skutek w postaci braku jego jasności i klarowności w stosowaniu. Takie podejście, w sytuacji istnienia obecnie znaczącego katalogu różnorakich norm prawnych, wzajemnie się przenikających i regulujących w zasadzie wszelkie dziedziny życia, w istocie powodowałaby zawsze brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia prawa. Należy w związku z tym oceniać "jasność i klarowność" zastosowanego przepisu prawa, poza oczywiście konieczną sferą jego literalnego brzmienia, także przez pryzmat celów jakie prawodawca miał na myśli wprowadzając daną regulację (instytucję) do systemu prawa.

IX.

Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie główną oś sporu stanowią w istocie dwie kwestie. Po pierwsze, zarzucana przez Skarżącą kwalifikowana niezgodność zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku gospodarczego z planem miejscowym (Wnioskodawczyni uważa, iż nie mógł on zostać w ogóle na tym trenie wybudowany). Po drugie, niezgodność umiejscowienia tego budynku od granicy lasu, jaki znajduje się na działce Skarżącej, a więc rażące naruszenie przepisów rozporządzenia.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż obecnie poza sporem, jak się zdaje również dla samej Skarżącej, której skarga milczy w tym względzie, pozostaje podnoszona przez nią uprzednio kwestia zbiornika na nieczystości płynne (vide wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...)). Sąd podziela zarówno wywody organu I instancji jak i GINB, że zbiornik ten, z uwagi na jego umiejscowienie i znaczne oddalenie tak od granic działki Skarżącej jak i w ogóle od zabudowań, nie narusza przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 34-38 tego rozporządzenia. Nie ma więc mowy o rażącej wadzie decyzji budowlanej zatwierdzającej jego położenie.

X.

W odniesieniu natomiast do zarzuconej niezgodności posadowienia budynku gospodarczego w kontekście przepisów planu miejscowego należy wskazać, iż teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w obszarze funkcjonalnym 5MN. Zgodnie więc z § 29 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 planu miejscowego, przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne. Funkcję dopuszczoną stanowią natomiast usługi nieuciążliwe dla otoczenia, towarzyszące zabudowie mieszkaniowej jak również rolnictwo.

Z kolei w § 29 ust. 2 planu określono sposób zagospodarowania tego terenu wskazując, że postulowane nieprzekraczalne linie zabudowy wynoszą 5 m od linii rozgraniczającej ulic lokalnych, dojazdowych i dojazdów zaś wysokość zabudowy to maksimum 11 m.

Interpretacja powyższych zapisów planu wymaga przywołania treści § 7 ust. 5 i 6 definiujących pojęcia przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Otóż plan określa przeznaczenie podstawowe jako takie, które powinno przeważać na danym obszarze, wyznaczonym jego liniami rozgraniczającymi. Z kolei przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć jako rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe.

Z powyższych zapisów nie wynika, aby lokalny prawodawca wprost określił i zdefiniował możliwość lokalizowania na tym obszarze, poza zabudową jednorodzinną, także zabudowy w postaci budynków gospodarczych. Niemniej jednak jeżeli funkcję dopuszczoną stanowią usługi nieuciążliwe dla otoczenia, towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (możliwe do realizacji w ramach odrębnych od mieszkalnych budynków) jak również rolnictwo, które ze swej istoty wymaga także budowy budynków gospodarczych, np. celem przechowywania narzędzi i sprzętów służących do produkcji rolnej, to nie jest możliwe takie rozumienie przepisów omawianego planu, które bezwzględnie zakazywałoby zabudowy działki budynkami gospodarczymi towarzyszącymi niewątpliwie budynkom mieszkalnym jednorodzinnych. W sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, iż inwestor zrealizował zamierzenie podstawowe (budowa domu jednorodzinnego) zaś budynek gospodarczy jest jego uzupełnieniem.

Słusznie zatem wskazuje GINB, iż ograniczeń w zabudowie nie można wywodzić w drodze interpretacji rozszerzającej. Muszą one bowiem wprost wynikać z zapisów planu miejscowego, np. musi on zakazywać wyraźnie zabudowy danego rodzaju. Tym samym Inwestorzy mogli zrealizować budynek gospodarczy. Zagospodarowanie działki inwestycyjnej (a więc rozpatrywane łącznie budynek mieszkalny i gospodarczy) nie przekraczają określonych w planie wskaźników zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy też odległości od dróg i dojazdów.

Nie zachodzi zatem sprzeczność decyzji budowlanej z planem miejscowym, tym bardziej sprzeczność rażąca.

XI.

Obowiązujący w dacie wydania decyzji budowlanej § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych wskazywał, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: (1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; (2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Nie jest przy tym kwestionowane, że sporny budynek gospodarczy jest zlokalizowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od działki Skarżącej, zatem spełnia wskazane w tym przepisie normy odległościowe.

Niemniej jednak ta regulacja o podstawowym znaczeniu w procesie budowlanym podlega modyfikacji z uwagi na zapisy m.in. § 271 rozporządzenia.

Zgodnie więc z § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona szczegółowo w tabeli (co do zasady 8 metrów).

Z kolei § 271 ust. 2 rozporządzenia wskazywał, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%.

Zgodnie zaś z § 271 ust. 8 rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ognia.

Sąd nie może podzielić jednak stanowiska skargi co do tego, że wskazana regulacja prawna, odczytywana całościowo, zwłaszcza przez pryzmat jej celu, jest jasna, prosta i nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń interpretacyjnych. Skarżąca w niniejszej sprawie wykłada zapis § 271 ust. 8 rozporządzenia wyłącznie literalnie, jednostkowo, bez uwzględnienia szerszego kontekstu całego § 271, a zwłaszcza kwestii ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Oczywiście przepis ten można rozumieć w ten właśnie sposób, tj. przyjąć, iż jest on wyłącznie regulacją samoistną jeżeli chodzi o odległości budynków od granic lasu i bez znaczenia pozostaje w związku z tym znaczenie całej instytucji i charakter konstrukcji budynku. Rację ma jednak organ, iż uwzględniając sens tej regulacji, która określa w końcu odległości pomiędzy budynkami, które nie są zwrócone względem siebie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, może być także rozumiany w ten sposób, iż nie stosuje się jego zapisów jeżeli budynek jest wyposażony w ścianę oddzielenia przeciwpożarowego i dotyczy to także odległości tego budynku od granicy lasu. W sytuacji istnienia wskazanej ściany, będącej zabezpieczeniem przez zagrożeniem pożarowym, można przyjąć że warunki z § 271 rozporządzenia nie obowiązują i w związku z tym zastosowanie mają odległości z § 12 rozporządzenia.

Sąd podziela przy tym stanowisko GINB, iż na tle niniejszej sprawy za las należy rozumieć grunt o takim przeznaczeniu a nie drzewostan. W przypadku stosowania § 271 ust. 8 rozporządzenia (w brzmieniu jakie znajdowałoby zastosowanie w niniejszej sprawie) odległości należy mierzyć do granic działki o przeznaczeniu leśnym, a nie do ściany lasu.

Organ słusznie zauważył także, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych potwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W odniesieniu do budynku gospodarczego stwierdził bowiem jego zgodność z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej zastrzegając konieczność zabezpieczenia konstrukcji dachu do klasy R30 i ocieplenia ścian zewnętrznych z materiałów niepalnych. W kontekście tego, jak również w związku z przewidzianym w projekcie obowiązkiem zastosowania niepalnych materiałów budowlanych w postaci pustaka ceramicznego grubości 24 cm i klasy 15 odporności na ściskanie, GINB mógł przyjąć, iż ściana ta jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Rozważań w tym względzie Skarżąca w żaden sposób nie podważyła.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko, iż możliwa była różna interpretacja § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zwłaszcza z uwagi na cel regulacji całego przepisu, bez wątpienia wyłączającego jego zastosowanie w odniesieniu do budynków z zaprojektowanymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

W konsekwencji Staroście (...) nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa - tj. § 271 ust. 8 rozporządzenia.

XII.

W ocenie Sądu chybione są zrzuty nr I.1 - I.4 skargi. Z uwagi na możliwość różnej interpretacji § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia nie można w sposób uzasadniony twierdzić, iż organ budowlany rażąco je naruszył w kontekście normy prawnej wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (obowiązek zbadania zgodności projektu z planem miejscowym czy też zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami technicznymi).

Organ słusznie także przyjął, iż pojęcie lasu należy rozumieć w kategoriach prawnych, zatem w tym konkretnym przypadku zaczyna się on od granicy działki Skarżącej nr ewid. (...) przewidującej tego rodzaju użytek. Działka Inwestorów nie jest natomiast użytkiem leśnym (stanowi użytek rolny klasy RV).

Niezrozumiałe jest zarzucanie przez Skarżącą lokalizacji budynku gospodarczego w odległości mniejszej niż 12 m od budynków usytuowanych na jej działce. Pogląd mapy do celów projektowych, jak i dostępnej on-line mapy ewidencyjnej tego terenu (https:// (...).e-mapa.net) wskazuje, iż budynek gospodarczy jest oddalony od najbliższego budynku mieszkalnego Skarżącej o ponad 100 m.

Także zarzut naruszenia § 271 ust. 3 rozporządzenia jest chybiony. Zgodnie z projektem budynku gospodarczego i jego opisem, nie ma w nim żadnego pomieszczenia takiego jak np. kotłownia, które można by było uznać za zagrożone wybuchem.

Za chybiony Sąd uznaje również zarzut nr II.1 skargi. Jak już wskazano, plan miejscowy nie zabrania lokalizacji na działce inwestycyjnej budynku gospodarczego, zatem zabudowę tego rodzaju uznać należy za dopuszczoną. Należy także zauważyć, iż prezentowane przez Skarżącą rozumienie § 29 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, który miałby bezwzględnie zakazywać, z uwagi na swoją funkcję podstawową, lokalizacji jakichkolwiek budynków gospodarczych, musiałoby skutkować przyjęciem, iż także jej budynek gospodarczy (najprawdopodobniej garaż), posadowiony jest niezgodnie z planem miejscowym (vide mapa on-line i widoczne na działce ewid. nr (...): dom, mały budynek gospodarczy - garaż oraz dwa tunele foliowe, a także ażurowa konstrukcja trzeciego tunelu foliowego).

Niezasadny jest także zarzut nr II.2 skargi wskazujący na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Pozbawienie Skarżącej możliwości działania w postępowaniu budowlanym mogło być zwalczane w ramach nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru (GINB), co do zasady, nie prowadzi czynności dowodowych, których przeprowadzenia domagała się Skarżąca w złożonej skardze (wizja lokalna na działce Inwestorów). Poza tym Skarżąca miała zapewniona możliwość swobodnej wypowiedzi w całym postępowaniu nieważnościowym (trzykrotnie informowano ją o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy), zaś spór istniejący w niniejszej sprawie jest sporem prawnym, a nie sporem o fakty i wykonanie inwestycji. Tym samym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o zakończeniu postępowania przez GINB, nie miało wpływu na treść wydanej decyzji.

W sprawie nie naruszono także art. 7a § 1 k.p.a. statuującego zasadę rozstrzygania powstałych i nie dających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Należy przede wszystkim wskazać, iż przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sposób jakiego oczekuje Skarżąca w sytuacji, w której sprawa administracyjna dotyczy stron o spornych interesach. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Po pierwsze, sprawa o pozwolenie na budowę, a do tego postępowania w istocie nawiązuje Skarżąca, nie dotyczy ani przyznania jej jakiegokolwiek prawa, ani też nałożenia na nią jakiegokolwiek obowiązku. Po drugie, Skarżąca mylnie uważa, iż w sytuacji wątpliwości co do treści § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia, rację należy przyznać jej rozumowaniu. Tymczasem nie jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy powstałe wątpliwości, rozstrzygnięte w określony sposób, są korzystne wyłącznie dla jednej ze stron, zaś niekorzystne dla drugiej strony o spornych interesach.

Zarzut nr II.4 nie jest bliżej sprecyzowany, jednakże należy zauważyć, iż organ nie naruszył art. 8 k.p.a.

Nie ma także w sprawie naruszeń art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskazywanych w zarzucie nr II.5 skargi.

W sprawie nie było potrzeby ustalania, czy budynek gospodarczy jest budynkiem mieszkalnym, garażowym, inwentarskim czy też tymczasowym. Jest to zabudowa, jak słusznie ustalono, zrealizowana w ramach funkcji uzupełniającej terenu 5MN.

Nie było także potrzeby ustalania odległości pomiędzy budynkiem Skarżącej a budynkiem gospodarczym Inwestorów. Jak wskazano wcześniej, już z samej mapy wynika, iż jest ona znaczna i budynek mieszkalny Skarżącej pozostaje poza jakimkolwiek wpływem inwestycji.

GINB słusznie też stwierdził, że na podstawie zapisów projektu budowlanego i dokonanych uzgodnień można przyjąć, że ściany budynku gospodarczego są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Analogiczna sytuacja dotyczy potrzeby ustalenia faktycznej granicy lasu. Było to zbędne wobec słusznie przyjętej definicji, związanej z granicą działki leśnej.

Chybione są też uwagi dotyczące nierozważenia okoliczności, czy w budynku gospodarczym znajdują się pomieszczenia zagrożone wybuchem. Jak wskazano, w projekcie tego budynku nie ma tego rodzaju pomieszczeń.

Nie mają w niniejszej sprawie znaczenia zarzut nr II.6 i II.7 skargi. Opóźnienie w załatwieniu sprawy przez organ mogło być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania GINB. Z kolei w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie jest potrzebne i dopuszczalne prowadzenie mediacji, bowiem postępowanie to dotyczy stwierdzenia, czy określona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną - tu rażącego naruszenia prawa. Żadne ustalenia w toku mediacji nie mogłyby oddziaływać na inne postrzeganie wady kwalifikowanej, jeżeli takowa by występowała (nie mogłyby jej złagodzić).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2302 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.