VII SA/Wa 2881/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3071217

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. VII SA/Wa 2881/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Gierak-Podsiadły, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2019 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. i W. P. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc złotych i czternaście groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2019 r., znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania (...), od decyzji Wojewody (...) (dalej: "organ I instancji") z (...) października 2018 r., Nr (...), znak: (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Starosty (...) z (...) września 1999 r., Nr (...) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego oraz odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta (...) decyzją z (...) września 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) (dalej: "inwestorzy") pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i garażu na działce nr ew. (...),(...), obręb (...), gmina (...). Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie w dniu 17 lipca 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) wpłynęło pismo (...) - właścicielki sąsiedniej działki nr ew. (...) - z prośbą o podjęcie czynności związanych z wyjaśnieniem, czy budynek zlokalizowany na spornej działce został wybudowany zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji o pozwolenie na budowę. Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), po dwukrotnie prowadzonym postępowaniu, decyzją z (...) lutego 2012 r., Nr (...) umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.

W dniu 29 października 2015 r. do Wojewody (...) wpłynął wniosek (...) o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniosła rażące naruszenie § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po przeanalizowaniu niniejszej sprawy Wojewoda (...) decyzją z (...) października 2018 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Starosty (...) z (...) września 1999 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy, zarzucając organowi niewskazanie w zaskarżonej decyzji przepisu prawa materialnego, który został naruszony przez rozstrzygnięcie Starosty (...), niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz błędne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z (...) października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdził nieważności rozstrzygnięcia Staroty (...) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, a także odmówił stwierdzenia nieważności w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, jednak istotą tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Równocześnie GINB wyjaśnił przy tym, że jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - według stanu na dzień 24 września 1999 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestorzy wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji przedłożyli kopię aktu notarialnego Repertorium A, nr (...), sporządzonego w dniu (...) września 1999 r., z którego wynika, że są oni współwłaścicielami działki o nr ew. (...), co potwierdza treść księgi wieczystej (KW nr (...)). Ponadto przedłożyli kopię decyzji Wójta Gminy (...) z (...) września 1999 r., nr (...), ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z garażami i niezbędną infrastrukturą na działce o nr ew. (...) w (...). Stąd też w ocenie GINB w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia omawianych przepisów Prawa budowlanego.

Równocześnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie zaś do § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - co najmniej 4 m, a dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - co najmniej 3 m. Z kolei na gruncie § 12 ust. 6 rozporządzenia, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. GINB wskazał, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę domu jednorodzinnego, wolno stojącego i garażu z ogrodzeniem stałym i uzbrojeniem terenu. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek mieszkalny został usytuowany w odległości ok. 5 m od granicy działki o nr ew. (...), ok. 16 m od granicy działki o nr ew. (...), 8 m od granicy działki o nr ew. (...) oraz 1 m od granicy działki o nr ew. (...) (obecnie działka o nr ew. (...)) (ściana z otworami), z tym, że ryzalit elewacji wschodniej z otworem został usytuowany w odległości ok. 0,5 m od granicy działki o nr ew. (...) (obecnie działka o nr ew. (...)). Ponadto na rys. nr 1, Plan zagospodarowania działki, znajdują się nieopatrzone datą i podpisem poprawki, z których wynikałoby, że projektowany budynek mieszkalny znajduje się w odległości 1,5 m od granicy działki o nr ew. (...). Jednakże z pisma inwestora z 9 maja 2017 r. wynika, że budynek "został posadowiony w odległości 1 m od granicy działki (...)".

Z kolei z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lutego 2012 r., nr (...), umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego, wynika, że "zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr (...) Obręb (...), budynek położony jest w odległości 1 m od granicy działki nr (...) obr. (...), stanowiącej własność (...), wydzielonej z ówczesnej działki nr (...) obr. (...), stanowiącej własność (...), co wynika ze skali mapy i jest zgodne z naniesionymi na mapę wymiarami przez projektanta". Wymiar określający odległość budynku od granicy działki oraz wymiary budynku zostały zmienione bez podpisu osoby nanoszącej te zmiany. Jednakże w dniu 15 grudnia 2011 r. (...) złożyła oświadczenie, na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., w którym oznajmiła, że nie nanosiła żadnych poprawek na planie zagospodarowania działki nr (...) obręb (...).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie budynku elewacją z otworami w odległości od 1 m do ok. 0,5 m (ryzalit) od granicy działki o nr ew. (...) narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Jednocześnie W ocenie GINB powyższe naruszenie ma charakter rażący, gdyż jego oczywistość polega w niniejszym przypadku na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB stwierdził, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że (...) - poprzednia właścicielka działki o nr ew. (...) - pismem z 3 września 1999 r. wyraziła zgodę na budowę domku mieszkalnego z garażem. Wyjaśnił, że ani warunki techniczne obowiązujące w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę, ani warunki techniczne obowiązujące obecnie nie przewidują możliwości wybudowania budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiada, jeśli sąsiad wyraził zgodę na lokalizację tego budynku w mniejszej odległości niż określona w przepisach. Określony w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wyjątek dotyczył zaś tylko i wyłącznie zgody na sytuowanie budynku ścianą bez otworów, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 (3 m), lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. GINB dodał, że oceniając skutki społeczno-gospodarcze omawianego naruszenia, należy stwierdzić, że analizowana nieprawidłowość jest szczególnie poważna i nie może być akceptowana z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim udzielenie pozwolenia na nadbudowę obejmującego budowę okien w ścianie budynku w granicy działki jest niezgodnie z warunkami technicznymi i stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami technicznymi, na jakich może być ona realizowana, powinny być bowiem przestrzegane w sposób restrykcyjny, w szczególności, jeżeli dotyczą odległości budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi od granicy z działką sąsiednią. Nie bez przyczyn prawodawca ograniczył możliwość sytuowania w ścianie zbliżonej do granicy z działką budowlaną właśnie otworów okiennych i drzwiowych, gdyż ich usytuowanie w zbliżeniu do wspomnianej granicy w sposób oczywisty ogranicza możliwość zagospodarowania działki sąsiadującej.

Zdaniem organu odwoławczego nie można podzielić opinii pełnomocnika inwestorów, że za brakiem rażącego charakteru powyższego naruszenia przemawia okoliczność, że budynek inwestorów nie utrudnia korzystania z sąsiedniego budynku, gdyż budynek (...) znajduje się w odległości 10 m od domu inwestorów i nie zakłóca on korzystania z sąsiedniego budynku w większym stopniu niż wyraziła na to zgodę (...). Zarówno bowiem w dacie wydania spornej decyzji, jak i obecnie, nie istnieją przepisy, który zezwalałyby na zbliżenie ściany z otworami do granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej. Natomiast niezachowanie odległości, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. stanowi szczególnie poważne naruszenie i nie może być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa.

Organ II instancji nie podziela także opinii pełnomocnika inwestorów, że o braku rażącego naruszenia prawa przemawia okoliczność, że Starosta (...) nie stwierdził naruszenia rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. i wydał pozwolenie na budowę. Fakt, że organ nie dostrzegł powyższego naruszenia i wydał decyzję nieodpowiadającą przepisom prawa nie można stanowić podstawy do pozostawienia decyzji w obiegu prawnym. Świadczy to również o tym, że bez wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że sporna decyzja funkcjonowała w obiegu prawie 20 lat. Stwierdzone naruszenie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jest bowiem szczególnie poważne i nie może być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa.

W tym miejscu GINB podkreślił, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 2k p a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że znaczny upływ czasu, o którym mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Innymi słowy, niedopuszczalnym jest przyjęcie założenia, że w przypadku upływu np. dziesięciu lat od daty wydania kontrolowanej decyzji, automatycznie wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Dodatkowo w ocenie organu II instancji bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają zarzuty naruszenia art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i zbadanie stanu faktycznego i niewzięcie pod uwagę, że z wypisów rejestrów gruntów dla działki inwestycyjnej i działki o nr ew. (...) (obecnie (...)), które miały być dołączone do pisma pełnomocnika inwestorów z 16 listopada 2017 r., a których nie ma w aktach sprawy, wynika, że działki te miały charakter rolny. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. W sytuacji, kiedy sąsiednia działka nie jest działką budowlaną i stanowi np. teren leśny, rolny, jezioro, drogę, nie ma przeszkód aby obiekt budowlany sytuowany był w dowolnej odległości od granicy, o ile takie usytuowanie nie będzie naruszało przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W przedmiotowej sprawie z pisma Wójta Gminy (...) z (...) września 2019 r., wynika, że zarówna działka inwestycyjna o nr ew. (...), jak i działka (...) (obecnie (...)) zgodnie z uchwałą Rady Gminy (...) z (...) lipca 1997 r., nr (...), zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi (...), położone były na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MR, a więc na terenach zespołów wiejskiej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W ocenie GINB bezsporne więc jest, że obie działki były działkami przeznaczonymi pod zabudowę, a zatem znajdowało do nich zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. Bez wpływu na powyższą okoliczność fakt, że w ewidencji gruntów obie działki były oznaczone jako rolne, co w ocenie pełnomocnika inwestorów przemawia za tym, że działka miała charakter siedliskowy, a nie budowlany. Jak zostało bowiem wskazane w miejscowym planie obie działki mogły zostać zabudowane.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 k.c. organ odwoławczy stwierdził, że przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2011 r., oraz nieprawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 382/14, dotyczą odmiennych stanów faktycznych niż analizowany.

Jednocześnie GINB wyjaśnił, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje również budowę garażu. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany garaż został usytuowany w odległości ok. 8 m od granicy działki o nr ew. (...), ok. 8 m od granicy działki o nr ew. (...) oraz 1 m od granicy działki o nr ew. (...) (obecnie działka o nr ew. (...)). Jest to usytuowanie niezgodne z wymogami określonymi w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., niemniej jednak wskazane naruszenie nie ma, w ocenie organu odwoławczego, charakteru rażącego. Powyższe naruszenie nie wywołuje bowiem skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż uchybienie w usytuowaniu ściany pełnej garażu nie jest znaczne - 50 cm. Tym samym nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w zakresie usytuowania garażu.

Podsumowując swoje rozważania organ nadzoru budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty (...) z (...) września 1999 r., nr (...), została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. Jednocześnie analiza rozstrzygnięcia organu podstawowego wykazała, że nie jest ona obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli (...), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, wstrzymanie jego wykonania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 15, art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. przez niewskazanie w wydanej decyzji podstawy prawnej prawa materialnego jaka została naruszona w decyzji, której organ stwierdził nieważność,

- art. 7, art. 15 § 1, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niedostateczne zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez inwestorów w piśmie z 16 listopada 2017 r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie ma charakter rażący, a zatem daje podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji,

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędne zastosowanie do niniejszej sprawy,

- art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140, art. 144 k.c. przez ich niezastosowanie przy wydaniu rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że złożone przez skarżących wnioski dowodowe odnoszą się wyłącznie do stanu obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Są zatem niezwykle istotne do ustalenia, czy w momencie jej wydania rażąco naruszała ona prawo. Pełnomocnik wyjaśnił również, że "budynek p. (...) znajduje się w odległości 10 m od budynku skarżących, a więc więcej nawet nić ustawodawca wymaga dla budynków, które są wyposażone w okna". Dodał, że w budynku skarżących otwory okienne zostały już zabudowane, stąd nie można było zastosować § 12 ust. 4 rozporządzenia. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wskazał, że z wypisu oraz wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, uzyskanych w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz z wydanej przez Wójta Gminy (...) decyzji nr (...) wynika, że ulegająca podziałowi działka nr (...) była gruntem klasyfikowanym jako grunt rolny.

Na zakończenie swoich rozważań strona skarżąca podkreśliła, że wyburzenie domu jest kosztownym przedsięwzięciem, które dodatkowo zmniejszy wartość samej działki. Skarżący przeznaczyli zaś wszystkie swoje oszczędności na budowę domu i nie mają środków na pokrycie jego wyburzenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że organ odwoławczy w sentencji prawidłowo określił podstawę rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś w treści decyzji wskazał i szczegółowo uzasadnił rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Ponadto w ocenie GINB podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ nadzoru budowlanego podkreślił również, że bez wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że działka nr ew. (...) była klasyfikowana jako grunt rolny, gdyż zgodnie z miejscowym planem obie działki powstałe w wyniku podziału mogły zostać zabudowane. Zdaniem GINB budynek skarżących został usytuowany niezgodnie z wymogami warunków technicznych i powyższego naruszenia nie można usprawiedliwiać okolicznością, że budynek na działce sąsiedniej został usytuowany zgodnie z tymi warunkami. Bez znaczenia jest również okoliczność, że w budynku skarżących otwory okienne zostały już zabudowane.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2019 r., która organ uchylił w całości decyzję Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) października 2018 r. oraz orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty (...) z (...) września 1999 r., Nr (...) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego oraz odmowie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2019 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11). Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym należy, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

W ocenie Sądu ocena dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została poprzedzona należytym wyjaśnieniem sprawy w kontekście wszystkich wymienionych powyżej przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - według stanu na dzień 24 września 1999 r.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji przedłożyli kopię aktu notarialnego Repertorium A, nr (...), sporządzonego w dniu (...) września 1999 r., z którego wynika, że są oni współwłaścicielami działki o nr ew. (...), co potwierdza treść księgi wieczystej (KW nr (...)). Ponadto inwestorzy przedłożyli decyzje Wójta Gminy (...) z (...) września 1999 r., nr (...), ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z garażami i niezbędną infrastrukturą na działce o nr ew. (...) w (...).

Nie ulega wątpliwości, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości czy decyzja Starosty Powiatowego w (...) z dnia (...) września 1999 r. Nr (...) rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, który stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Należy wskazać, że § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzenne i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), wynika, że jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4 rozp., nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej:

1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m,

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m.

Jak wynika z ustaleń organów budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości ok. 5 m od granicy działki o nr ew. (...), ok. 16 m od granicy działki o nr ew. (...), 8 m od granicy działki o nr ew. (...) oraz 1 m od granicy działki o nr ew. (...) (obecnie działka o nr ew. (...)) (ściana z otworami), z tym, że ryzalit elewacji wschodniej z otworem został usytuowany w odległości ok. 0,5 m od granicy działki o nr ew. (...) (obecnie działka o nr ew. (...)). Ponadto na rys. nr 1, Plan zagospodarowania działki, znajdują się nieopatrzone datą i podpisem poprawki, z których wynikałoby, że projektowany budynek mieszkalny znajduje się w odległości 1,5 m od granicy działki o nr ew. (...). Ostatecznie w dniu 15 grudnia 2011 r. projektant (...) złożyła oświadczenie, na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., w którym oznajmiła, że nie nanosiła żadnych poprawek na planie zagospodarowania działki nr (...) obręb (...).

Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie budynku elewacją z otworami w odległości od 1 m do ok. 0,5 m (ryzalit) od granicy działki o nr ew. (...) narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.

Rzeczywiście obowiązujący w dacie wydania pozwolenia na budowę § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) dopuszczał zbliżenie budynku do granicy działki sąsiedniej na odległość nie mniejszą niż 1,5 zarówno ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, jaki i bez otworów pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P 11/2000 stwierdził, że § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140; zm.: Nr 44, poz. 434; z 2000 r. Nr 16, poz. 214) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126).

Przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie, i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.

Stąd zasadnie organ uznał, że zgoda (...)- ówczesnej właścicielki działki o nr ew. (...) z dnia (...) września 1999 r.na " budowę domku mieszkalnego z garażem... na granicy mojej działki nr (...) lub w odległości 1,0 m od granicy.." nie konwaliduje naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów rozporządzenia w zakresie odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki.

Należy wskazać, że § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) ustalał warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Z pisma Wójta Gminy (...) z (...) września 2019 r., wynika, że zarówna działka inwestycyjna o nr ew. (...), jak i działka (...) (obecnie (...)) zgodnie z uchwałą Rady Gminy (...) z (...) lipca 1997 r., nr (...), zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi (...), położone były na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MR, a więc na terenach zespołów wiejskiej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Należy więc podzielić stanowisko organu, że obie działki były działkami przeznaczonymi pod zabudowę, a zatem znajdowało do nich zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r.

Sąd podziela więc w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że doszło przy udzieleniu pozwolenia na budowę do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 i § 12 ust. 6 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badane w omawianym trybie postanowienia. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję/postanowienia w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W tej kwestii ocena dokonana przez organ odwoławczy w odniesieniu do projektu budynku mieszkalnego zatwierdzonego decyzją z dnia (...) września 1999 r. nie została poprzedzona rzetelnymi ustaleniami.

W pierwszej kolejności organ nie ustalił, czy zaprojektowanie ściany budynku względem granicy z działką nr ew. (...), naruszało warunki, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4 rozp. Po wtóre w przypadku gdy przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej były zachowane, nie ustalono jaki wpływ na zagospodarowanie działki sąsiedniej miało wadliwe zaprojektowanie budynku na działce inwestorów, zwłaszcza, że jak twierdzą skarżący, budynek na działce aktualnie stanowiącej własność (...) znajduje się w odległości ok.10 m od budynku skarżących, zaś okna w ścianie zbliżonej do granicy zostały zabudowane. Powyższe okoliczności pozwolą na jednoznaczne stwierdzenie, czy naruszenie prawa, które miało miejsce przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie może być zaakceptowane, ze względu na wywołane skutki społeczno-gospodarcze, w państwie prawa.

Jednocześnie należy podkreślić, że oceniając decyzję Nr (...) Starosty (...) w postępowaniu nadzorczym trzeba uwzględnić stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez wiele lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 694/17, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a."

Nie ulega wątpliwości, że od wydania decyzji Nr (...) z dnia (...) września 1999 r. minęło do chwili wszczęcia z inicjatywy (...) postępowania nadzorczego szesnaście lat, podczas których nikt nie kwestionował legalności tej decyzji. Wręcz przeciwnie, w dniu 2 kwietnia 2001 r. właścicielka działki nr (...) oświadczyła na piśmie, że nie wnosi uwag do istniejącej lokalizacji domu jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. (...). Oświadczyła także, że nie ma zastrzeżeń do elementów obiektu, między innymi do wykonania okien od strony jej działki oraz daszku w wybudowanym domu.

Jednocześnie, należy podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym kontroli podlega decyzja o pozwoleniu na budowę z (...) września 1999 r. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, a nie faktycznie zrealizowana inwestycja także w zakresie faktycznego posadowienia przedmiotowego budynku oraz garażu. Kwestie te mogą stać się przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przeanalizuje decyzję Nr (...) z dnia (...) września 1999 r. w świetle skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała, jak również dokona jej oceny w świetle wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 oraz wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 694/17.

Konkludując, należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym, całkowicie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1953/14, że ""działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji." (wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015 r., Nr 5, poz. 62). Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 204/12, (w:) CBOSA).

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i 77 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 35 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 i § 12 ust. 6 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewystarczającą ocenę skutków społeczno-gospodarczych niezgodności projektu budowlanego z przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie o kosztach opierając o normę art. 200 przywołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.