Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1661601

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 marca 2013 r.
VII SA/Wa 2850/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska.

Sędziowie WSA: Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Bożena Więch-Baranowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z/s w P. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2012 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego

I.

uchyla zaskarżone postanowienie,

II.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej (...) Sp. z o.o. z/s w P. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2012 r., Nr (...), działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." oraz zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane", odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie ogrodzeń zlokalizowanych na działce nr (...) w obrębie (...) C.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. został poprzedzony wnioskiem (...) Sp. z o.o. z dnia 6 marca 2012 r., który został przekazany wg właściwości do Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P.

Z uwagi na fakt, że na podstawie zawartych w ww. wnioskach informacji niemożliwe było określenie szczegółowej lokalizacji spornego ogrodzenia, organ I instancji wezwał pełnomocnika spółki, a następie Wydział Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. do uzupełnienia pierwotnego wniosku.

Po nadesłaniu w dniu 27 lipca 2012 r. przez (...) Sp. z o.o. mapki z zaznaczonym spornym ogrodzeniem, organ stopnia powiatowego ustalił, że znajduje się on na działce nr (...), która jest własnością Gminy P. Działka ta oznaczona jest na mapach geodezyjnych symbolem "dr", jednak nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ani też innego miejsca publicznego.

Zdaniem organu budowa ogrodzenia usytuowanego na działce nr (...) nie podlega kompetencjom organu nadzoru budowlanego a winna być rozstrzygana na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego jako sprawa o naruszenie własności. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) października 2012 r., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., po zapoznaniu się z zażaleniem firmy (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P., umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu organ podał, że skarżący - firma (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie wniosku złożonego przez Wydział Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. Wniosek ten (stanowiący zawiadomienie z dnia 20 kwietnia 2012 r. o konieczności podjęcia czynności wyjaśniających i kontrolnych związanych z wybudowanym ogrodzeniem na ww. nieruchomościach) został złożony i podpisany tylko i wyłącznie przez kierownika Referatu Administracji Architektoniczno - Budowlanej Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. Tym samym ww. organ administracji budowlanej jest jedynym podmiotem, który może skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie z dnia (...) sierpnia 2012 r., Nr (...). Przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do podmiotu skarżącego jedynie do wiadomości, ponieważ (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie posiada więc przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. na tym etapie postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając naruszenie:

1.

art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, brak rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a tym samym niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co w konsekwencji doprowadziło do uchybień w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, które ogranicza się w tym zakresie do stwierdzenia, że wniosek w sprawie został złożony przez Urząd Miasta, a tym samym spółka nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie tego wniosku, podczas gdy wniosek składała spółka, a nie Urząd Miasta, co jasno wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2.

art. 28 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny a tym samym skarżący nie posiada przymiotu strony, podczas gdy interes prawny spółki jako właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką nr (...), tj., drogą o nazwie ulica B., która została pogrodzona i wyłączona z korzystania, jest niekwestionowany;

3.

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której organ pierwszej instancji poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego niezasadnie ograniczył obowiązek dokonania zgłoszenia tylko do budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, podczas art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego takiego ograniczenia nie przewiduje;

4.

art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne zaniechanie uchylenia skarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy istniały jednoznaczne przesłanki do jego uchylenia, a tym samym w konsekwencji powyższych naruszeń dokonanych przez organ drugiej instancji przy rozpoznawaniu zażalenia spółki, WINB naruszył również art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że została wezwana na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku z dnia 6 marca 2012 r. o mapkę terenu z zaznaczoną lokalizacją ogrodzenia. Zatem już tylko z tego powodu oczywistym jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego traktował spółkę jako stronę postępowania.

Skarżąca wskazała, że po upływie ok. dwóch miesięcy od wezwania skierowanego do Urzędu Miasta w dniu 21 maja 2012 r., spółka zwróciła się do organu pierwszej instancji pismem z dnia 23 lipca 2012 r. z wnioskiem "o udzielenie informacji odnośnie statusu podjętych czynności wyjaśniających i kontrolnych związanych z ww. ogrodzeniami oraz dotychczasowych ustaleń w sprawie" "w nawiązaniu do uprzedniej korespondencji w sprawie dotyczącej ogrodzeń na działce nr (...), obręb nr (...), ul. B.". Ponadto, z przezorności, aby precyzyjnie wskazać organowi pierwszej instancji, gdzie postawione są ogrodzenia, gdyż najwyraźniej organ nie podjął czynności wyjaśniających w terenie zgodnie z kompetencją, załączono mapkę z zaznaczonymi czerwoną linią ogrodzeniami. Uzasadniając wniosek spółka wskazała ponownie na konieczność podjęcia działań z urzędu.

W skardze podano, że spółka jest użytkownikiem wieczystym działek o numerach ewidencyjnych (...), (...) oraz (...), które bezpośrednio graniczą z działką o numerze ewidencyjnym (...). Działka o numerze ewidencyjnym (...) będąca własnością Gminy Miasto P. i jednocześnie użytkiem drogowym, ma zapewniać dostęp do drogi publicznej przede wszystkim działkom (...) oraz (...), ale także jako ciąg komunikacyjny poprawia warunki zagospodarowania działki numer (...). Ponadto, pod działką nr (...) przebiega wodociąg dochodzący do działki numer (...), na której znajduje się zakład produkcyjny spółki. Tymczasem ogrodzenia znajdujące się na działce numer (...), mającej stanowić ogólnodostępną drogę (zgodnie z jej przeznaczeniem w ewidencji) całkowicie wyłączyły z korzystania wygrodzony fragment działki numer (...), istotnie ograniczając działkom spółki dotychczasowy dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2012 r., Nr (...) wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem tym organ umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. odmawiającego na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania na wniosek Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie ogrodzeń zlokalizowanych na działce nr (...) w obrębie (...) C.

Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o podjęcie działań w sprawie ogrodzeń zlokalizowanych na działce nr (...) w obrębie (...) C.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 12 marca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo skarżącej spółki, które dotyczy zgłoszeń zamiaru budowy ogrodzeń przy ul. B. i C. w P. Pismo to zostało następnie przekazane do Urzędu Miasta P. do Wydziału Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury, który pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. poinformował spółkę o nie odnalezieniu akt związanych z wykonaniem ogrodzenia i zamiarze wystąpienia w sprawie budowy ogrodzeń do PINB.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. Urząd Miasta zawiadamia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o konieczności podjęcia czynności wyjaśniających i kontrolnych związanych z wybudowanym ogorzeniem działki nr (...), jednocześnie powołując się na przekazane mu pismo spółki w sprawie udzielania informacji dotyczących ww. ogrodzenia.

W związku z powyższym pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. organ stopnia powiatowego wzywa spółkę do uzupełnienia wniosku z dnia 6 marca 2012 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Po udzieleniu odpowiedzi przez spółkę organ pismem z dnia 21 maja 2012 r. na tej samej postawie prawnej wyzywa Urząd Miasta do uzupełniania wniosku z dnia 20 kwietnia 2012 r.

Z kolei w dniu 27 lipca 2012 r. do organu wpływa kolejne pismo spółki dotyczące ogrodzenia, zwierające mapkę terenu z zaznaczonym ogrodzeniem działki nr (...).

Z powyższego niewątpliwie wynika, że to spółka wystąpiła do organów o informację dotyczącą spornego ogrodzenia i pismo z dnia 20 kwietnia 2012 r. - potraktowane przez PINB jako wniosek o wszczęcie postępowania - zostało wystosowane w efekcie wcześniejszego pisma skarżącej spółki. Nawet gdyby przyjąć, że pismo Urzędu Miasta z dnia 20 kwietnia 2012 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania, to z całą pewnością pismo spółki z dnia 6 marca 2012 r. było wcześniejszym wnioskiem.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Organ związany jest tym żądaniem i nie może z urzędu zmienić jego kwalifikacji. Żądanie to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ winien więc z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości (v. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2005 r. str. 68-69).

W niniejszej sprawie organ I instancji bez dokonania jakiegokolwiek ustalenia treści żądania przekazał pismo spółki z dnia 6 marca 2012 r. uznając się za niewłaściwy, a następnie na skutek pisma z dnia 20 kwietnia 2012 r. wezwał spółkę do uzupełniania ww. pisma uznając je za wniosek. Podstawą prawną wezwania był art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten znajduje się w dziale II w rozdziale 1 zatytułowanym wszczęcie postępowania, a więc już samo wystosowanie wezwania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. sugeruje o potraktowaniu pisma jako wniosku, mającego na celu wszczęcie postępowania.

Odnosząc się zaś do pisma z dnia 20 kwietnia 2012 r., należy wskazać, że również je organ uznaje za wniosek i wzywa do jego uzupełnienia także na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże z treści pisma jasno wynika, że na podstawie art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. dokonano nim zawiadomienia o konieczności podjęcia czynności wyjaśniających, powołując się w jego treści na pismo spółki z dnia 6 marca 2012 r., co zdaniem Sądu raczej należy traktować jako sugestię rozważenia możliwości wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek spółki.

Niemniej jednak gdyby pismo Urzędu Miasta potraktować, tak jak to uczynił organ I instancji, jako wniosek o wszczęcie postępowania, to wówczas w niniejszej sprawie należy mówić o dwóch wnioskach o wszczęcie postępowania w sprawie tych samych ogrodzeń.

Oznacza to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że inicjatorem wszczęcia postępowania w przedmiocie realizacji ogrodzeń na działce nr (...) jest Wydział Strategii Rozwoju Miasta, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P.

Konsekwencją powyższego błędu było również uznanie, że spółka nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Z całą stanowczością za nieprawidłowe należy uznać twierdzenie organu II instancji, iż podmiotem mogącym skutecznie wnieść zażalenie jest tylko pomiot, który złożył wniosek wszczynający postępowanie, ponieważ fakt nie uczestniczenia przed organem I instancji nie przesądza o braku interesu prawnego koniecznego dla zainicjowania postępowania zażaleniowego. Przymiot strony winien organ oceniać na podstawie całości materiału dowodowego, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Z uwagi na przeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie postępowania z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 61a k.p.a. i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd uznał za przedwczesne ocenianie ustaleń organu I instancji w zakresie przeznaczenia działki nr (...).

Jedynie na marnienie Sąd dodaje, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak wynika to wprost z jego treści, wymienia obok dróg także "inne miejsca publiczne". Ustawodawcy chodzi zatem o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego). Zatem wymieniony przepis nie ograniczył się wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy o takich drogach, lecz wyraźnie rozszerzył to pojęcie do wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępnych, z których korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Staje się nim z woli właściciela ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania. Przemawia za tym również ratio legis omawianego przepisu, który wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę fakt wystosowania wezwań w trybie art. 64 § 2 k.p.a., udzielenie odpowiedzi przez spółkę w dniu 17 maja 2012 r. oraz złożenie przez spółkę kolejnego pisma dotyczącego ogrodzeń na działce nr (...) z dnia 23 lipca 2012 r., ustali jaki podmiot wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania, a także ustali krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie ogrodzeń na działce nr (...) i stosownie do poczynionych ustaleń przeprowadzi postępowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.