VII SA/Wa 2837/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2592036

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. VII SA/Wa 2837/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński.

Sędziowie WSA: Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Marta Kołtun-Kulik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2017 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) - po zapoznaniu się z pismami K. P. z dnia 19 czerwca 2017 r. i 26 lipca 2017 r. stanowiącymi odwołanie od decyzji Wójta Gminy (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej nr (...) - ulicy (...) w J. (dz. nr ew. (...)) do obiektu handlowo-usługowego, usytuowanego działkach nr ew. (...), (...), (...) na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia SKO w (...) podniosło, że decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. działając na wniosek L.sp. z o.o. Wójt Gminy (...) orzekł w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o "parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej nr (...) - ulicy (...) w J. (dz. nr ew. (...)) do projektowanego obiektu handlowo-usługowego, usytuowanego działkach nr ew. (...), (...), (...).

W dniu 22 czerwca 2017 r. K. P. zwróciła się (pismem datowanym na 06.2017) do Wojewody (...) o uchylenie I Decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. Wójta Gminy (...) oraz II Decyzji Wójta Gminy (...) dotyczącej również tej samej sprawy a mianowicie zjazdu-wyjazdu z parkingu L. na ulicę (...).

Kolejnym pismem złożonym w dniu 31 lipca 2017 r. (datowanym na 26.07.2017) do (...) Urzędu Wojewódzkiego - Delegatura Placówka Zamiejscowa w (...) - K. P. wniosła uchylenie Decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r.

W zakończeniu obydwu pism skarżąca wskazała, że nie składa wniosku o unieważnienie decyzji (stwierdzenie jej nieważności), do Gminy w (...) albo do Starostwa w (...), gdyż obawia się że nie osiągnie zamierzonego rezultatu.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. Wojewoda (...) przekazał obydwa pisma wraz z aktami sprawy do Kolegium.

Rozpoznając powyższą sprawę skład orzekający zważył, że dla ustalenia czy istotnie wnioskodawczym przysługuje interes prawny w toku postępowania dotyczącego udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, konieczne jest przeanalizowanie przepisów prawnych regulujących tę kwestię. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być wyinterpretowany jedynie z konkretnej normy prawnej regulującej dane zagadnienie. Inaczej mówiąc, aby wykazać interes prawny, należy wskazać taki przepis prawa materialnego, który wprost wskazuje, że określony podmiot posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Kolegium wskazało na treść art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że:

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu. w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1)

uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2)

uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

Organ wskazał, że przytoczone przepisy dotyczące udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie nadają uprawnienia strony żadnym podmiotom zewnętrznym, to znaczy podmiotom innym niż sam wnioskujący o wydanie zezwolenia (czy też podmiot, który już takie zezwolenie posiada). Podkreślił, że trzeba odróżnić interes faktyczny wnioskodawczyni (która nie jest zainteresowana eksploatacja zjazdu publicznego z obiektu handlowego, zlokalizowanego w pobliżu jej posesji) od interesu prawnego.

Zdaniem Kolegium, w niniejszym postępowaniu Skarżąca niewątpliwie posiada interes faktyczny w związku z lokalizacją zjazdu w sąsiedztwie jej posesji. Nie może się jednak wykazać posiadaniem interesu prawnego, gdyż nie wykazała, a skład orzekający Kolegium nie ujawnił takiego przepisu prawa, który nadawałaby jej interes prawny do występowania w charakterze strony przedmiotowego postępowania.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2017 r., sygn. akt (...) wniosła K. P.

Skarżąca we wniesionej skardze zakwestionowała stanowisko SKO

w (...), wskazując przy tym, że:

1. Jest stroną postępowania,

2. Posiada interes prawny, który wywodzi się z ochrony prawa własności czyli:

- Konstytucji RP, art. 21, art. 64, art. 31, -Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 17,

- Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1,

- Kodeksu cywilnego, art. 140, art. 144.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca opisała stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania oraz przedstawiła własny punkt widzenia w sprawie na kwestię związaną z uciążliwością kwestionowanej przez nią lokalizacji zjazdu. Podkreśliła poczucie pokrzywdzenia oraz naruszenia jej własności.

W licznej kierowanej do Sądu korespondencji za pośrednictwem poczty elektronicznej Skarżąca wyrażała dezaprobatę co do okoliczności zamieszkiwania przez nią w sąsiedztwie w dyskontu spożywczego L.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) listopada 2017 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. P., od decyzji Wójta Gminy (...) zezwalającej L.spółka z o.o. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej (...) ul. (...) w J.

Przyczyną rozstrzygnięcia był brak przymiotu strony po stronie Skarżącej.

Przeprowadzone w określonych wyżej kryteriach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na ww. postanowienie z dnia (...) listopada 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Wniesiona przez K. P. skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Skarżącej, jako właścicielce posesji sąsiadującej z kwestionowanym przez nią zjazdem z drogi publicznej przysługuje przymiot strony i czy tym samym jest ona uprawniona do złożenia odwołania od decyzji zezwalającej na jego lokalizację.

Zdaniem Sądu orzekającego stanowisko Kolegium uznać należy za prawidłowe.

Podkreślić należy, że art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, proces inwestycyjny zmierzający do przebudowy zjazdu (lub budowy nowego zjazdu) obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym z nich właściciel nieruchomości przyległej do drogi ubiega się o zezwolenie na przebudowę (lub budowę zjazdu) na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kompetencje zarządcy drogi w tym postępowaniu sprowadzają się do zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy te określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu, jakim jest zjazd z drogi publicznej. Kolejny zaś etap procesu przygotowania inwestycji, polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę, stosownie do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Powyższe, nie jest obojętne dla wyznaczenia kręgu podmiotów uprawnionych do brania udziału w poszczególnych etapach postępowania procesu inwestycyjnego, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Przywołany przepis art. 29 ustawy nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym należy wziąć pod uwagę art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ponadto, powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Chociaż pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny - musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa realnie a nie tylko hipotetycznie na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przyjmuje się przy tym, że chodzi o interes własny, realny i aktualny.

Niemniej, z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych.

Podkreślić należy, że chociaż realizacja na nieruchomości określonej inwestycji polegającej na budowie zjazdu, może mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie, to jednak wyrażenie przez zarządcę drogi publicznej zgody na wybudowanie takiego zjazdu z nieruchomości w żaden sposób nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich.

Zarówno przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1113/11).

Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (zob. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 504/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). Z poglądami powyższymi należy się zgodzić.

Zatem przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu lub jego przebudowę przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, na które zjazd ma nastąpić, a nie właścicielom sąsiednich nieruchomości.

Konstatując, właściciel innej nieruchomości niż ta, na którą wykonano zjazd publiczny, nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a która zezwoliła na przebudowę zjazdu.

Stanowisko to nie pozostaje, w ocenie Sądu, w sprzeczności z gwarantowaną zasadą własności i poszanowania własności wynikającą z treścią art. 21 i 64 Konstytucji RP, nie ogranicza także wolności Skarżącej w rozumieniu art. 31 Konstytucji. Zdaniem Sądu powyższe odnosi się także do art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, nie prowadzi bowiem do pozbawienia Skarżącej prawa do własności, władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku jej mienia nabytego zgodnie z prawem. Analogicznie,Sąd nie podziela także stanowiska skargi, jakoby interes prawny do bycia stroną w niniejszej sprawie przysługiwał Skarżącej w konsekwencji ochrony prawa własności wyrażonej w art. 140 i 144 k.c. oraz Protokołu nr 1 i 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Z tych wszystkich względów zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w analizowanym postępowaniu.

W związku z treścią wniesionej skargi, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegały jedynie kwestie mające charakter proceduralny, co oznacza, że pozostałe zarzuty nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.